Category: 1.1 News from the Area of Freedom, Security and Justice

di Emilio DE CAPITANI *

(* Articolo già pubblicato sulla rivista EUROJUS – EDC già segretario della Commissione Libertà civili (LIBE) del Parlamento Europeo 1998-2011)

1. Verso un salto qualitativo sul piano finanziario e normativo della difesa europea

Da settimane si discute di strategie europee per rilanciare la politica di difesa europea. Facendo seguito a ripetute richieste del Consiglio Europeo la Commissione ha, infatti, recentemente presentato, nel quadro della strategia “Rearm Europe” ora trasfusa nel  “Libro bianco sulla Difesa Europea Readiness 2030”, una serie di proposte tanto finanziarie che legislative e operative che concorrono nel perseguimento dell’obbiettivo comune di rafforzare una politica industriale europea in materia di armamenti.

Per quanto riguarda la mobilitazione di risorse finanziarie lo strumento principale è stato il riconoscimento agli Stati membri della facoltà di attivare a livello nazionale, sull’arco di quattro anni, la clausola di salvaguardia del patto di stabilità e crescita aumentando sino all’1,5% la spesa pubblica nazionale per la difesa. In teoria tale misura potrebbe permettere di mobilitare sino a 650 miliardi di euro [1].

Altri 150 miliardi di euro potrebbero poi essere raccolti sui mercati finanziari attraverso la proposta di decisione del Consiglio che istituisce lo strumento di azione per la sicurezza dell’Europa mediante il rafforzamento dell’industria europea della difesa (SAFE)[2], ma come indicato nel seguito di questo articolo, lo strumento ha, giustamente,  già sollevato forti riserve in seno al Parlamento europeo[3].

Sempre in campo finanziario la Commissione ha inoltre previsto che in occasione del riesame intermedio della Strategia di Coesione 2021-27 gli Stati membri possano riallocare i finanziamenti non utilizzati riorientandoli su altre priorità e, in particolare, quelle collegate alla difesa[4].  A complemento di queste fonti la Commissione ha anche indicato la disponibilità della Banca Europea per gli Investimenti a finanziare anche spese per infrastrutture utilizzabili nel campo della difesa (dalle reti di satelliti agli interventi per la cybersicurezza). [5]

Sul piano normativo già la prima  Strategia Industriale (per la) Difesa Europea  (EDIS) del Marzo 2024 mirava non solo ad aumentare la spesa per la difesa, ma anche a favorire appalti congiunti di più paesi, garantire la prevedibilità degli investimenti per l’industria della difesa e rafforzare l’interoperabilità tra le forze armate europee, migliorando anche la cooperazione con le industrie della difesa dell’Ucraina.

In una prima fase, l’UE ha quindi adottato, seppure su base temporanea due misure legislative: la prima, il Regolamento ASAP[6], fondata sull’art.173 TFUE (politica industriale) riguardava la produzione di munizioni di artiglieria e di missili (i cd «prodotti per la difesa pertinenti») e la seconda, il Regolamento EDIRPA[7], fondato sull’art.114 (mercato interno) che promuoveva il coordinamento di appalti congiunti per la produzione di armamenti. Queste misure legislative sono state riprese, portate a regime ed estese dal progetto di regolamento che istituisce un Programma Europeo di Investimenti per la Difesa (EDIP) [8] , attualmente all’esame del Parlamento europeo[9].

2. Affrontare la sfida di una governance più democratica della politica di difesa UE

Tutte queste iniziative sono state precedute e accompagnate da diverse prese di posizione del Consiglio europeo [10]da risoluzioni, non vincolanti [11] del Parlamento Europeo[12] e da sempre più numerosi contributi tecnici di alto livello come i Rapporti Draghi e Letta, la relazione Niinsto e da contributi originali della società civile e di centri di ricerca come il Centro Bruegel che ha recentemente proposto  l’European Defence Mechanism (MED)[13] .

Elementi comuni a tutti questi documenti sono la valutazione della grave minaccia esterna cui sarebbe esposta l’Unione Europea, la valutazione delle esigenze sul piano militare e la necessità di mobilitare ingenti risorse finanziarie tanto pubbliche che private per coprire tali esigenze. Visto dall’esterno tutto questo attivismo sembra provare che l’Unione Europea “is flexing his muscles”, ma scarsi, se non nulli sono, purtroppo, i riferimenti alle riforme della governance che devono essere adottate per accompagnare la nuova fase della politica di difesa europea. In assenza di coraggiosi e coerenti correttivi politici e istituzionali si aggraverebbe infatti il deficit democratico che caratterizza fin dall’origine la politica di difesa europea.

Senza un credibile quadro di governance democratica sovranazionale sarebbero inevitabili le fughe in avanti e le tendenze centrifughe delle strategie di difesa nazionali che rischierebbero di perseguire obbiettivi politici diversi da paese a paese, di non rispettare gli standards di cui all’art.21 del TUE mettendo, in definitiva, a rischio la stessa coesione interna all’UE. Il caso Ungherese già prova che queste non sono ipotesi di scuola, ma se a seguito di finanziamenti nazionali il fenomeno si allargasse ad altri paesi membri non solo si tradirebbe lo spirito originario dell’Unione come progetto di pace tra i propri membri, ma anche la scelta originale di gestire in comune risorse essenziali come il carbone ed acciaio evitando così il risorgere all’interno dell’UE di spinte nazionaliste.

Una rinazionalizzazione delle politiche di difesa sarebbe tanto più paradossale nel momento in cui anche a livello dell’opinione pubblica sta emergendo una maggiore fiducia nell’Unione Europea come “security provider” e ciò anche grazie al successo ottenuto solo pochi anni fa nel fronteggiare insieme l’epidemia di Covid (e ciò pur in assenza di una competenza esplicita nei Trattati). Una nuova governance sovranazionale in materia di difesa sembra ormai essere attesa anche dalle stesse industrie nazionali degli armamenti, ormai disposte ad abbandonare le “protezioni” dell’art.346.1(b) TFUE che permette ad ogni Stato membro di adottare “…le misure che ritenga necessarie alla tutela degli interessi essenziali della propria sicurezza e che si riferiscano alla produzione o al commercio di armi, munizioni e materiale bellico;..”

Purtroppo, nonostante queste condizioni esterne favorevoli, quella che sembra mancare è, invece, la volontà politica di costruire una “Governance Democratica” sovranazionale che superi l’attuale gestione intergovernativa e garantisca nella nuova fase della politica di difesa europea il rispetto dei valori, dei poteri e delle garanzie che inquadrano le altre politiche “ordinarie” dell’Unione Europea.  

3. Inquadrare la sicurezza esterna UE alla stregua del processo seguito per la sicurezza interna   

Sarebbe infatti lecito sperare che per la politica di sicurezza esterna si avvii quel processo di “normalizzazione” costituzionale che ha segnato la strategia di sicurezza interna UE a partire dal  2001. Dopo gli attentati terroristici dell’11 settembre bastarono infatti meno di tre anni per convincere gli Stati membri dell’Unione che la sicurezza interna non poteva più essere trattata solo a livello nazionale e che esisteva anche a livello UE una “duty to protect” dei cittadini in uno spazio sovranazionale che assicurasse sicurezza, libertà e giustizia. Già in occasione dei negoziati sul progetto di trattato Costituzionale venne così deciso di abbandonare il voto all’unanimità in Consiglio, di riconoscere la codecisione al Parlamento europeo e la piena giurisdizione della Corte di Giustizia in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria in campo penale[14].

Il precedente della “comunitarizzazione” della sicurezza interna non sembra, però, almeno per ora, valere per la “sicurezza esterna” dell’Unione e ciò nonostante siano passati ormai più di tre anni dall’invasione russa dell’Ucraina nel febbraio 2022.  Reticenti e evasive sono state, sinora, le risposte alla domanda principale: quali responsabilità sia sul piano interno che su quello internazionale gli Stati Membri intendono finalmente riconoscere all’Unione europea in questa nuova fase della “definizione progressiva di una politica di difesa comune che può condurre a una difesa comune” (art.24.1 TUE)?  

E’, infatti, a tutti noto che, allo stato attuale le responsabilità e le competenze dirette dell’Unione in materia di difesa, al di là, dei riferimenti altisonanti nell’art 21 TUE restano piuttosto limitate e, quando prendono forma, coinvolgono gli Stati membri soprattutto su base volontaria. Anche se definita come “politica comune” questa resta, quindi, una politica solo sussidiaria di quella condotta dai suoi Stati membri e resta ingabbiata da “norme e procedure specifiche” (art.24 TUE). Certo il Trattato evoca anche il principio di solidarietà (art.222 TFEU) e persino l’utilizzo di mezzi militari in caso di attacco terroristico, ma, almeno fino a pochi mesi fa, la maggior parte dei paesi UE contava più sui meccanismi di solidarietà previsti dal Trattato NATO che su quelli dell’Unione. La mutata posizione degli Stati Uniti in quella alleanza ha rimesso però in discussione tale certezza e spinge ora gli Stati Membri a rafforzare la propria solidarietà reciproca non solo come “pilastro europeo” in seno al trattato NATO, ma in una prospettiva più continentale che transatlantica. Questo spostamento del centro di gravità, tutt’altro che facile da realizzarsi, richiede però un quadro istituzionale che solo l’ UE può offrire instaurando fra gli Stati Membri quella solidarietà e fiducia reciproca che caratterizza, per esempio le politiche legate al mercato interno.

4. Superare progressivamente il deficit democratico promuovendo il ruolo del Parlamento europeo

Ma perché questo possa avvenire diventa indispensabile rendere compatibili le attuali norme in materia di difesa con i principi democratici proclamati agli artt 9-12 del TUE. Non si tratta, quindi, solo di eliminare il diritto di veto in seno al Consiglio, quanto di correggere l’attuale deficit democratico e promuovere il ruolo del Parlamento europeo[15] anche con formule “creative”, che anticipino le prossime riforme dei Trattati nel rispetto del principio secondo il quale “Il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa” e sulla partecipazione dei cittadini europei  (art.10 TUE).

Il riconoscimento del ruolo del Parlamento europeo aprirebbe la possibilità anche di adottare misure legislative in materia di difesa ponendo sullo stesso piano Consiglio e Parlamento le due istituzioni sulle quali si fonda la legittimità della costruzione europea[16].

A spingere per la revisione delle norme attuali in materia di governance della difesa europea è anche il fatto che il regime “eccezionale” previsto nei Trattati per la politica di difesa non solo è poco compatibile con i principi dello Stato di diritto (che l’Unione dovrebbe promuovere) ma si è anche rivelato anacronistico e, di fatto, ingestibile. Basti pensare alla fine ingloriosa della cosiddetta clausola detta del “mutual respect” (articolo 40 TUE) secondo la quale le istituzioni UE, ed in particolare il Consiglio europeo e il Consiglio, non possono ricorrere per la politica di difesa a basi giuridiche di politiche ordinarie e viceversa. Come era da aspettarselo, questo “isolamento” delle politiche di difesa rispetto alle altre è ormai, da tempo, superato nei fatti. E’, infatti quasi impossibile separare la sicurezza interna (alla quale si applica il regime “ordinario”) dalla sicurezza esterna, così come sono indissociabili le politiche commerciali e di sviluppo da quelle legate alla “human security”. Così, progressivamente, viene favorita l’ibridazione di regole e strumenti “interni” ripresi nell’ambito di politiche esterne (non ultimo anche il ruolo di Agenzie “interne” con compiti operativi in paesi terzi) e di politiche “esterne” riprese in strumenti di politica interna (come le stesse norme europee in materia di politica industriale di difesa o le norme in materia materiali double-use “militare/civile” o di esportazione di armi).

Ci si sarebbe potuti attendere che in questo processo di progressiva “ibridazione”[17] si sarebbero estese al regime “straordinario” della difesa, le regole e le garanzie di democraticità del regime ordinario, ma quello che è avvenuto almeno sinora è stato piuttosto l’opposto.

Sotto la pressione degli Stati Membri, nel quadro del Consiglio europeo e del Consiglio e con la partecipazione attiva della Commissione, le esigenze “securitarie” sono diventate prevalenti e le politiche “ordinarie” (mercato interno, fiscalità..) hanno svolto una funzione puramente ancillare. Questo approccio “security by design” è stato recentemente codificato nel libro bianco sulla difesa che prevede che gli aspetti relativi alla sicurezza esterna siano ormai da prendere in conto in tutte le politiche dell’Unione.

5. Prevenire l’emarginazione del Parlamento europeo nelle politiche in cui è co-legislatore

L’attuale approccio intergovernativo rischia così di estendersi alle politiche ordinarie violando così i principi di attribuzione e di equilibrio istituzionale a danno del Co-legislatore, il Parlamento europeo che anche in queste politiche si troverebbe a svolgere un ruolo sempre più residuale, o, al massimo, di autorità di bilancio.

Il caso più evidente di emarginazione del Parlamento Europeo in politiche per le quali il Trattato prevede la sua corresponsabilità come co-legislatore è la proposta di regolamento del Consiglio “SAFE” citata più sopra. Essa prevede di mobilitare ben 150 miliardi di Euro sui mercati finanziari a sostegno degli interventi nazionali in materia di difesa e a tal fine essa si fonda sull’art.122 del TFUE che permette interventi di emergenza in campo economico, ma escludendo l’intervento del Parlamento europeo. È solo il caso di ricordare che già nella scorsa legislatura il Parlamento Europeo, a fronte del moltiplicarsi di misure d’emergenza, con questa base giuridica[18] aveva tentato di limitare il ricorso abusivo a questa base giuridica nonostante il dilagare all’epoca della epidemia di Covid[19].

Come già riconosciuto nel 2020 dallo stesso Servizio Giuridico del Consiglio, il ricorso all’art.122 si giustifica infatti solo in situazioni di emergenza eccezionali e di natura temporanea e dovrebbe avvenire “fatta salva ogni altra procedura prevista dai Trattati”.  Ora, gli obiettivi del progetto SAFE sono praticamente gli stessi perseguiti dai Regolamenti ASAP, EDIRPA e dal programma EDIP in fase avanzata di negoziato e che si fondano sulle basi giuridiche 173 (politica industriale), 114 (mercato interno) e 212 TFUE che permettono l’adozione di provvedimenti legislativi in piena corresponsabilità del Parlamento Europeo come richiesto dall’art.289 del Trattato. La scelta dell’art.122 per lo strumento SAFE è ancora più incomprensibile e criticabile in quanto, un atto non formalmente legislativo non può modificare o sospendere misure di natura legislativa (come le norme sull’imposizione IVA) come proposto dalla Commissione.

Non deve quindi sorprendere che il Parlamento europeo con voto unanime della propria commissione giuridica il 23 aprile 2025 abbia contestato il ricorso all’art.122 per violazione delle proprie prerogative costituzionali[20]. Vi è solo da sperare che anche l’altro co-legislatore condivida l’analisi del PE e si possa rapidamente trasferire il contenuto dello strumento nel più generale programma EDIP che il Parlamento europeo sta già rafforzando trasferendo su EDIP venti miliardi dei 150 originariamente previsti per SAFE.

Il voto unanime della Commissione giuridica del PE deve essere salutato positivamente anche come primo segnale di un processo che dovrebbe portare, a termine a una revisione delle disposizioni dei Trattati in materia di politica di difesa. E’ però essenziale che il Parlamento europeo si attivi al più presto (durante il “trilogo” su EDIP ?)  per convincere l’altro co-legislatore con il quale condivide il potere legislativo e di bilancio (articoli 14.1 e 16.1 del TUE).

In attesa di una modifica formale del diritto primario, (magari in occasione del negoziato dei primi accordi di adesione di nuovi stati membri all’Unione), le istituzioni potrebbero ridurre l’attuale deficit democratico modificando almeno su base volontaria le proprie relazioni reciproche come avvenne, per esempio con la cd procedura Luns-Westerterp ripresa dalla dichiarazione di Stoccarda del 1984 [21]

Nella stessa prospettiva il Parlamento europeo che si è dotato ormai di una commissione parlamentare per la difesa (SEDE) dovrebbe formalizzare nelle proposte legislative che si appresta a votare come il programma EDIP un proprio ruolo decisionale e di controllo quotidiano come quello che si è assicurato per le politiche relative alla sicurezza interna. Proprio questa esperienza ha dimostrato che rimanere alla finestra sperando che gli altri concedano uno spazio politico è una loser strategy.

Non è un caso che altre istituzioni si stanno già da tempo muovendo per rafforzare il proprio ruolo una volta che la politica di difesa dell’UE evolva in una fase più matura[22]. Persino la Corte ha cercato di interpretare in modo evolutivo il proprio ruolo di controllo in caso di sanzioni adottate nel quadro della politica di difesa. Sarebbe finalmente arrivato il momento che anche il Parlamento europeo[23] rafforzasse il proprio ruolo anche in occasione della adozione di norme europee che, pur non ricadendo nella politica di difesa potrebbero, almeno indirettamente, condizionarla.

6. Ristabilire un dialogo paritario con il Consiglio europeo e con il Consiglio

Last but not least l’unica istituzione eletta direttamente dai cittadini non dovrebbe più limitarsi a scambiare solo messaggi protocollari nei confronti del Consiglio europeo, ma dovrebbe credere maggiormente in sé stessa e interagire con proposte e raccomandazioni formali in occasione della definizione di documenti strategici che richiederanno comunque l’intervento del legislatore per diventare realtà. Rimanere semplicemente spettatore quando il Consiglio europeo adotta l’Agenda Strategica per la legislatura [24] o adotta le linee guida in campo legislativo e operativo per trasformare in questo quinquennio l’Unione europea in Spazio di libertà sicurezza e giustizia [25] toglie, indirettamente, voce anche agli stessi cittadini.  

Vent’anni di negoziati interistituzionali in campo legislativo tra Parlamento e Consiglio dovrebbero avere dimostrato che solo una relazione paritaria fra queste due istituzioni garantisce la legittimità e l’efficienza dell’Unione.  In questo quadro la Commissione può e deve svolgere un ruolo determinante, ma non dovrebbe porsi come filtro o peggio ancora pretendere di escludere dai giochi, in assenza di una urgenza effettiva, come nel caso del progetto SAFE, l’unica istituzione eletta direttamente dai cittadini.

---

[1] Alla scadenza del 30 Aprile 12 paesi membri  hanno annunciato di voler attivare tale clausola e altri quattro si appresterebbero a farlo. Non rientrano fra questi paesi Italia, Francia, Spagna e Paesi Bassi. Esaminate le domande degli Stati Membri, la Commissione dovrebbe proporre ai primi di Giugno al Consiglio di autorizzare i piani nazionali. Vista l’attuale adesione alla proposta della Commissione non sarà quindi possibile mobilitare buona parte della somma di circa 650 miliardi preventivata in origine.

[2] Secondo la Commissione SAFE “è uno strumento temporaneo di emergenza inteso a fornire assistenza finanziaria dell’Unione agli Stati membri sotto forma di prestiti per consentire loro di realizzare gli urgenti e cospicui investimenti pubblici nella base industriale e tecnologica di difesa europea (EDTIB) richiesti dalla situazione eccezionale. Questo strumento mira a promuovere gli appalti comuni, in modo da permettere agli Stati membri di progredire verso una maggiore efficienza del mercato nel settore della difesa.

Lo strumento fornirà agli Stati membri fino a 150 miliardi di EUR in prestiti per investimenti nel settore della difesa, il che consentirà l’acquisizione di capacità di difesa negli ambiti d’azione prioritari individuati dal Consiglio europeo. Non solo darà visibilità all’industria della difesa dell’Unione, ma consentirà anche un rapido aumento della sua capacità di produzione, migliorerà la tempestiva disponibilità di prodotti per la difesa e accelererà lo sviluppo di nuovi prodotti per la difesa o l’ammodernamento di quelli esistenti. Tali ambiti d’azione prioritari sono la difesa aerea e missilistica, i sistemi di artiglieria, i missili e le munizioni, i droni e i sistemi antidrone, gli abilitanti strategici e la protezione di infrastrutture critiche, anche in relazione allo spazio, le soluzioni per la cibersicurezza, l’intelligenza artificiale e la guerra elettronica, e la mobilità militare.”

[3] Il futuro dell’iniziativa che avrebbe dovuto essere approvata entro Marzo sarà probabilmente deciso nel corso del mese di maggio o al più tardi in parallelo al summit NATO dei primi di giugno.

[4] Anche in questo ambito non è semplice anticipare quale sarà le reazione degli Stati membri e come si collocherà la difesa fra le priorità di sviluppo regionale.

[5] Superando così almeno indirettamente il divieto del finanziamento di acquisti di armi previsto dal proprio Statuto

[6]  Vedi il REGOLAMENTO (UE) 2023/1525  del 20 luglio 2023 sul sostegno alla produzione di munizioni (ASAP)

[7] Il regolamento per il rafforzamento dell’industria europea della difesa mediante appalti comuni (EDIRPA) sostiene la collaborazione tra Stati membri nella fase degli appalti per colmare le carenze più urgenti e critiche, specialmente quelle create dalla risposta alla guerra di aggressione russa nei confronti dell’Ucraina, in modo collaborativo. L’EDIRPA rafforza gli appalti comuni nel settore della difesa e, mediante il finanziamento dell’Unione rafforza le capacità industriali nel settore della difesa e l’adattamento dell’industria della difesa dell’Unione alle trasformazioni strutturali del mercato determinate da un aumento della domanda dovuto a nuove sfide, come il ritorno a un conflitto ad alta intensità.

[8] L’EDIP mira a rafforzare la capacità di produzione della base industriale e tecnologica di difesa europea (EDTIB) contribuendo alla ripresa, alla ricostruzione e alla modernizzazione anche della base industriale della difesa ucraina. Il regolamento si basa pertanto su tre basi giuridiche diverse: l’articolo 173 TFUE (politica industriale) l’articolo 114 TFUE (mercato interno) e l’articolo 212 TFUE in relazione al rafforzamento della DTIB ucraina e l’articolo 322 TFUE (cooperazione finanziaria e tecnica con paesi terzi).

[9] Secondo la scheda informativa del PE l’EDIP fornirà un nuovo quadro giuridico (volontario), la struttura per il programma di armamento europeo (SEAP), per facilitare e aumentare la cooperazione degli Stati membri durante l’intero ciclo di vita delle attrezzature di difesa, dallo sviluppo alla manutenzione. La partecipazione richiederà tre o più Stati membri e sarà aperta anche all’Ucraina e ai Paesi associati. Le risorse militari acquistate attraverso il SEAP saranno di proprietà comune degli Stati membri, questi ultimi riceveranno un’esenzione dall’IVA. Un “regime modulare e graduale di sicurezza degli approvvigionamenti dell’UE” dovrebbe garantire un accesso continuo ai prodotti essenziali per la difesa in tutta Europa. Per garantire la coerenza dell’azione dell’UE nel settore della difesa, un Consiglio di preparazione industriale per la difesa riunirà i rappresentanti degli Stati membri, dell’Alto rappresentante dell’UE e della Commissione. Esso dovrebbe programmare gli acquisti tenendo conto dei diversi livelli di investimento a livello nazionale, assicurare l’attuazione della programmazione e “l’identificazione congiunta di possibili progetti di interesse comune per concentrare gli sforzi e i programmi di finanziamento dell’UE”. In queste attività potrà consultare un Gruppo europeo di alto livello per l’industria della difesa, che dovrebbe garantire un’efficiente cooperazione tra governi e industria.

[10] I capi di Stato o di governo dell’UE, riuniti a Versailles il 10 e l’11 marzo 2022, si sono impegnati a “rafforzare le capacità di difesa europee” alla luce dell’aggressione militare russa nei confronti dell’Ucraina. Gli stessi obiettivi sono stati ribaditi nella bussola strategica per la sicurezza e la difesa.

[11] VEDI https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-security-and-defence-sede/file-white-paper-on-eu-defence

[12] Vedi https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-10-2025-0034_IT.html

[13] Il Meccanismo Europeo di Difesa (MED) sarebbe una nuova istituzione intergovernativa aperta alle democrazie europee, non solo dell’Unione Europea. Sulla falsariga del MES per la solidarietà a fronte di possibili crisi del sistema bancario, i Paesi aderenti verserebbero il capitale e possiederebbero azioni in proporzione alle loro quote di capitale. Si impegnerebbero a non discriminare gli appaltatori della difesa di altri membri, a intraprendere appalti congiunti in aree prestabilite e a partecipare alla pianificazione, al finanziamento e alla gestione di beni di difesa comuni a beneficio di tutta l’Europa (come la difesa aerea europea o i satelliti di intelligence militare). L’EDM emetterebbe obbligazioni e utilizzerebbe i proventi per finanziare gli acquisti congiunti di difesa e i beni di difesa comuni. Potrebbe anche concedere prestiti ai suoi membri con una piccola maggiorazione rispetto ai costi di finanziamento. I membri pagherebbero le loro quote di beni per la difesa acquistati congiuntamente quando vengono consegnati, pagherebbero il servizio dei loro prestiti e pagherebbero una commissione di servizio per i beni di difesa comuni, in relazione alla loro quota di capitale dell’EDM.

[14] Paradossalmente a spingere per la “comunitarizzazione” di queste politiche poi codificata nel Trattato di Lisbona, furono proprio quei paesi come il Regno Unito e l’Irlanda che, fino ad allora avevano gelosamente difeso la competenza esclusiva degli Stati membri in queste materie.

[15] Come già per la sicurezza interna prima dell’11 settembre il controllo democratico sarebbe di competenza dei Parlamenti nazionali che non sono però strutturalmente in grado di valutare l’impatto sovranazionale delle iniziative prese in questi campi.

[15] Un ulteriore superamento della “eccezionalità” delle attuali norme in materia di difesa sarebbe la soppressione dei limiti alla competenza della Corte e superando l’anacronistica previsione nel trattato che affida al Consiglio e alla Commissione la verifica della coerenza fra la politica della difesa con le altre politiche dell’Unione.

[16] Anche formule creative come quella dell’Alto Rappresentante, con il doppio cappello di Vice-Presidente della Commissione e di Presidente del Consiglio difesa, o la creazione di corpi speciali come il Servizio Diplomatico Esterno composto tanto da funzionari ministeriali che dell’Unione europea sembrano giunti al proprio limite e possono essere all’origine di confusione soprattutto per il mondo esterno (do you remember the Sofagate ?).

[17] Anche formule creative come quella dell’Alto Rappresentante, con il doppio cappello di Vice-Presidente della Commissione e di Presidente del Consiglio difesa, o la creazione di corpi speciali come il Servizio Diplomatico Esterno composto tanto da funzionari ministeriali che dell’Unione europea sembrano giunti al proprio limite e possono essere all’origine di confusione soprattutto per il mondo esterno (do you remember the Sofagate ?). 

[18] Dal 2010, si é fatto ricorso all’ Article 122 TFEU per il Regolamento 2016/369 relativo al supporto di emergenza in caso di flussi migratori, in occasione dell’epidemia di Covid  (Regolamento 2020/521), per superare i problemi legati alla disoccupazione (Strumento SURE (Regolamento 2020/672) per fondare lo strumento “Next Generation EU”(Regolamento 2020/2094)  e per fronteggiare la crisi energetica (Regolamenti  2022/1369, 2022/1854, 2022/2576, 2022/2577, 2022/2578).

[19] S veda la dichiarazione congiunta  del 2020 del PE Consiglio e Commissione sul controllo di bilancio delle nuove misure fondate sull’art 122 TFEU che prevede la creazione di un gruppo di lavoro congiunto per l’esame delle implicazioni finanziarie, e l’art.138 del Regolamento interno del PE che stabilisce un dialogo diretto Commissione-Parlamento in caso di ricorso all’art.122

[20] Anche se un velato riferimento alla difesa di tali prerogative è citato nella lettera della Presidente del Parlamento che si dichiara disponibile a a partecipare al gruppo di lavoro sull’impatto finanziario delle misure fondate sull’art.122 TFUE.

[21] Questa riconobbe, ancor prima della revisione dei Trattati, il diritto del Parlamento europeo di essere consultato (seppur su base facoltativa) in occasione dei negoziati su accordi internazionali. 

[22] Il caso più evidente è quello della Commissione che si è proposta come security provider già lo scorso anno con le proposte ASAP e EDIRPA e in modo ancora più esplicito con il programma REARM Europe e, in particolare la proposta SAFE.

[23] Va ricordato però che il Parlamento europeo ha tentato fin dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona di far applicare il regime e le garanzie del regime ordinario a iniziative prese anche a livello internazionale come in materia di sanzioni nei confronti di terroristi o in occasione dei negoziati con paesi terzi quali Mauritius, Tanzania, per la consegna di sospetti pirati perseguiti nel quadro dell’operazione Atalanta al largo della costa della Somalia. In tutte queste occasioni nonostante le misure in questione coprissero anche politiche “interne” quali la cooperazione giudiziaria in campo penale la Corte ha ritenuto preminente il collegamento con misure legate alla politica estera e di difesa. Si vedano i paragrafi 81 e 82 della Sentenza nella Causa C-130/10 PE v Consiglio del 19 luglio 2012 ( *1 )
“(81.) Certamente, la partecipazione del Parlamento alla procedura legislativa è il riflesso, sul piano dell’Unione, di un fondamentale principio di democrazia secondo il quale i popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di un’assemblea rappresentativa (v., in tal senso, sentenze del 29 ottobre 1980, Roquette Frères/Consiglio, 138/79, Racc. pag. 3333, punto 33, e Biossido di titanio, cit., punto 20). (82) Tuttavia, la differenza tra gli articoli 75 TFUE e 215 TFUE quanto all’implicazione del Parlamento risulta dalla scelta, operata dagli autori del Trattato di Lisbona, di conferire un ruolo più limitato al Parlamento riguardo all’azione dell’Unione nel contesto della PESC.”(emphasis added)”

[24]  L’Agenda Strategica 2024/2029 è stata adottata dal Consiglio Europeo il 27 giugno 2024. E’stata elaborata senza alcun coinvolgimento del Parlamento europeo né prima né dopo l’adozione.

^[25]  Le Linee guida sullo SLSG per il periodo 2024-29  sono state elaborate sotto Presidenza Ungherese nel secondo semestre del 2004, votate dal Consiglio Giustizia e affari interni  il 3 Dicembre 2024 e allegate alle conclusioni della riunione del Consiglio Europeo

di Emilio DE CAPITANI

Le Conclusioni del Consiglio Europeo del  6 marzo segnano un inatteso cambio di rotta dell’Unione Europea in materia di politica di difesa comune che, se confermate nella prossima riunione del 20/21 marzo, vedrebbero la nave europea lasciare un porto comunque sicuro – anche se essenzialmente intergovernativo -, per prendere il largo verso una destinazione che, almeno da queste prime mosse, sembra andare chiaramente alla deriva rispetto alla linea maestra fino ad ora sempre seguita dalle istituzioni dell’Unione.

La linea è quella per cui, nell’arco degli ultimi 70 anni, un intero Continente ha vissuto in pace, senza alcun bisogno di procedere ad un riarmo, attraverso l’utilizzo del metodo comunitario e dell’integrazione economica e civile. Un Continente che era stato in precedenza il teatro di due guerre mondiali, scatenate entrambe da ambizioni imperialistiche e, nella seconda, anche da bassezze etiche di una violenza mai raggiunta prima nella storia della civiltà umana.

Ritornando al tema della deriva delle Conclusioni del 6 marzo, è il caso di dire che a far rompere gli ormeggi non sia stata tanto l’aggressione di Putin all’Ucraina (in corso già dal 2014 a seguito dell’invasione della Crimea) quanto la posizione del Presidente Trump che ha fatto intendere agli altri alleati NATO che, in caso di aggressione militare di uno Stato membro, la protezione dell’ombrello americano non è più automatica  come neppure la contribuzione finanziaria a questo patto nord-atlantico di difesa da parte degli Stati Uniti.

A fronte di cio’ la Presidente della Commissione, dopo aver  molto probabilmente riscosso, in via riservata, il via libera dalle cancellerie di tutti gli Stati membri,ha presentato il 5 marzo un primo piano, impropriamente definito sul “Riarmo” dell’Europa e il cui testo, come c’era da aspettarsi, è stato per il momento approvato all’unanimità  da tutti i membri del Consiglio europeo. 

L’opinione pubblica europea si è accorta così, da un giorno all’altro, che in seno al Consiglio europeo, cioè l’istanza politica più alta dell’Unione europea che riunisce i Capi di Stato e di governo, c’è una gran voglia di correre alle armi, senza che nessuno di essi abbia tuttavia pensato, un solo secondo, di consultare, preventivamente, non dico i loro parlamenti in seduta pubblica ma almeno il Parlamento Europeo. 

Sembra che per questi leaders sia meglio dare queste notizie ai cittadini – che in caso di “Riarmo” non ci mettono solo i soldi ma anche le persone indispensabili per assicurare ogni giorno le aumentate misure di difesa solo a cose fatte perché, tornando a casa da Bruxelles, la spiegazione che ciascuno di loro, può dare alla stampa del suo paese è che tutti gli altri colleghi erano d’accordo.

Tutti per uno quindi (gli Stati membri), e uno per tutti (l’Unione), o quasi.

Perché “impropriamente” denominato “Piano di Riarmo”? Anzitutto, perché la parola “riarmo” è stata bandita dal lessico politico europeo già a far tempo dalla dichiarazione Schuman del 1950.

In secondo luogo, perché il termine “riarmo” – cioè il ritorno all’uso delle armi – non evoca un’intenzione difensiva, e ancor meno di pace, come potrebbe essere, ad esempio: “the new EU Military Defense Plan”.

Se fino ad oggi l’Unione, per il raggiungimento della pace, ha accolto milioni di sfollati Ucraini, messo in campo soldi e misure restrittive contro la Russia, dopo gli annunci del presidente Trump dovrebbe lanciare una iniziativa diplomatica secondo il più autentico “metodo comunitario”, rilanciando il ruolo delle Nazioni Unite,  riscoprendo lo spirito degli accordi di Helsinki che nel 1975 contribuirono a superare la contrapposizione tra est e ovest nel Continente europeo e cercare di portare intorno a un tavolo nei prossimi mesi i paesi direttamente e indirettamente coinvolti.

Comunque sia, il piano proposto dalla Presidente VDL, composto di due panieri finanziari distinti, solleva gravi riserve, non solo politiche, ma anche di ordine parlamentare e giuridico.

Il primo paniere è l’allentamento dei vincoli di bilancio sino all’1,5 % per le spese in materia di difesa da parte degli Stati membri. Nel complesso questa iniziativa dovrebbe liberare sino a 650 miliardi di euro di risorse nazionali, da spendere non tanto per lo sviluppo dell’industrie belliche già presenti in taluni Stati membri ma per una nuova strategia europea di difesa. E ciò attraverso un meccanismo d’indebitamento che non era stato concesso neppure per il raggiungimento di obiettivi fondamentali come la protezione sociale o la lotta all’Inquinamento.

In una prospettiva europea la scelta puo’ essere discutibile anche in ragione del fatto che, da marzo 2024, la stessa Commissione ha sottoposto al legislatore europeo    la  proposta del regolamento legislativo “EDIP” ( v., infra).

In una prospettiva nazionale saranno comunque i parlamenti degli Stati membri a decidere se sostenere o meno le scelte dei propri governi. Ebbene, è evidente che trattandosi di un piano finanziario combinato con il secondo paniere della proposta VDL (quello da 150 miliardi), tutti i parlamenti nazionali ed Europeo aspetteranno il prossimo Consiglio europeo del 21 marzo per sapere se il Consiglio dell’Unione avrà preso, su proposta della Commissione ma senza l’intervento del Parlamento europeo, la decisione di istituire, sulla base dell’art.122 TFUE, questo nuovo strumento finanziario a favore degli Stati membri

L’esigenza della partecipazione e controllo democratico a livello europeo si pone quindi – e in modo manifesto a tutti –  per la proposta della Presidente della Commissione Von Der Leyen di istituire “ un nuovo strumento dell’UE ai sensi dell’articolo 122 del TFUE per fornire agli Stati membri prestiti sostenuti dal bilancio dell’UE.”

Nella lettera inviata agli altri componenti del Consiglio Europeo, viene  precisato che “ Con un importo massimo di 150 miliardi di euro, questo strumento sosterrebbe fortemente gli sforzi dell’UE per ottenere un rapido e significativo aumento degli investimenti nelle capacità di difesa dell’Europa – ora e nel corso di questo decennio. Tali finanziamenti potrebbero essere utilizzati per i settori di capacità prioritari per i quali è necessaria un’azione a livello europeo, in linea con la NATO:

– difesa aerea e missilistica

– sistemi di artiglieria

– missili e munizioni

– droni e sistemi anti-drone;

– strumenti strategici e protezione delle infrastrutture critiche, anche in relazione allo spazio;

– mobilità militare;

– cyber, intelligenza artificiale e guerra elettronica.

Un ulteriore aumento dell’impatto di questo nuovo strumento si otterrebbe acquistando insieme, il che garantirebbe interoperabilità e prevedibilità, ridurrebbe i costi e creerebbe la scala necessaria per rafforzare la nostra base industriale di difesa europea.”

Il “nuovo strumento” proposto dalla Presidente della Commissione si colloca quindi in una prospettiva molto più ambiziosa rispetto alle iniziative sinora intraprese dalla UE in questo campo. Esso presuppone infatti la definizione, a livello europeo, di “settori di capacità prioritari per i quali è necessaria un’azione a livello europeo, in linea con la NATO”. Viene quindi prevista la consultazione preventiva della NATO (dove siede l’ambasciatore USA) mentre  non viene coinvolto lo stesso Parlamento europeo, e cio’ anche se sono in gioco non solo i soldi del contribuente/cittadino europeo, ma anche il contenuto di politiche che toccano i suoi diritti e i suoi interessi vitali. 

Ma, a Trattato vigente, chi è legittimato a fare questo tipo di scelte?

La risposta non è semplice perché i Trattati, anche dopo Lisbona, hanno previsto un quadro a dir poco ambiguo quando non lacunoso e contradditorio.

Ciò perché la maggioranza degli Stati Membri contava, almeno fino a poco tempo fa, per la difesa del territorio dell’Unione, sul Trattato NATO, in una sorta di divisione del lavoro con i Trattati UE (v. art.42 TUE).

A seguito delle recenti prese di posizione Oltreatlantico questa divisione del lavoro è ormai in discussione e diverse soluzioni sono allo studio, prima fra tutti quella della costruzione di un “Pilastro europeo” in seno alla Nato. Tuttavia,’impressione è che anche questa sia una soluzione transitoria e che, prima o poi, l’Unione Europea debba, finalmente, assumersi la responsabilità della propria difesa.[1]

Se questa è la prospettiva a medio, lungo termine, l’Unione Europea deve applicare a questo piano di riarmo « europeo » che prefigura una politica di difesa, gli stessi fondamentali principi democratici applicati al resto delle politiche europee. È infatti paradossale che ancora oggi, a livello UE e in campi sensibili ed essenziali per la sicurezza dei cittadini a fronte di minacce esterne, non si applichino principi come quello secondo cui “il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa.” (art.10.1 TUE) o quello secondo cui “Ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai cittadini.” (art.10.3 TUE). 

In questo contesto costituzionale, la proposta della Commissione di fondare il finanziamento di 150 miliardi sulla base dell’sull’art.122 TFUE ^[i],  e quindi senza il coinvolgimento diretto del Parlamento europeo, è altamente criticabile, per non dire contraria al diritto dell’Unione.

L’art. 122, già usato in passato per cercare di arginare la crisi greca dell’Euro, la crisi del COVID e la crisi energetica conseguente all’invasione russa dell’Ucraina, è una base giuridica idonea solo per misure d’emergenza, inutilizzabile quindi in situazioni che si possono protrarre per anni.

Basti pensare che in occasione della crisi dell’Euro tale strumento fu poi abbandonato dagli stessi Stati membri che riconobbero che era necessario, in quel caso, adottare un vero e proprio Trattato, quello che diede poi vita al MES.

A più forte ragione, tale articolo va escluso per giustificare una misura del Consiglio volta, non come in passato per difendere la gestione di competenze dell’Unione (l’euro, la salute, i rifornimenti energetici) ma per difendere i cittadini dell’Unione, negli anni a venire, dalle minacce di una guerra. In altri termini, è evidente che il paniere 122 del piano “riarmo” non è una misura temporanea, ma è destinato, come ammette la stessa Presidente VDL nella sua lettera, a valere almeno per il prossimo decennio.

Ora, l’art. 122 non prevede il coinvolgimento del Parlamento europeo che, come per la decisione sul Riarmo del Consiglio europeo, sarebbe informato solo a cose fatte.

Le prerogative del controllo democratico che, in materia militare e di reclutamento di persone cui affidare l’uso delle armi, sono alla base della Costituzione di ogni Stato democratico, devono essere rispettate anche in seno all’UE associando il PE a queste decisioni, politicamente importantissime, e cio’ attraverso l’individuazione di una base giuridica appropriata che lo coinvolga.

Sotto questo profilo, la proposta VDL si presenta, già di per sé, come manifestamente anti-parlamentare, anti-democratica e contraria al Trattato.

Il Parlamento europeo dovrebbe quindi formalmente riservarsi, fin dalle sue prossime risoluzioni in materia di difesa, di impugnare di fronte alla Corte di giustizia ogni tipo di misura o di atto preso senza il suo preventivo ed effettivo coinvolgimento.

Poiché, poi, questa materia coinvolge direttamente anche i Parlamenti nazionali  il Parlamento europeo dovrebbe anche chiamarli a raccolta nello spirito e lettera delll’art.12 TUE secondo il quale essi contribuiscono alla costruzione europea (con ciò riaffermando anche il primato della democrazia parlamentare in seno all’UE).

Quanto al merito, é solo il caso di ricordare che, ai sensi degli articoli 3 a 6 TFUE, l’Unione non ha alcuna poteri diretti in materia di riarmo, ed è discutibile ne abbia in materia di sostegno degli Stati membri[2];

In questo quadro e, allo stato attuale del Trattato la sola base giuridica possibile per un simile coinvolgimento dell’Unione e l’associazione del PE alla costruzione di una politica di difesa è quella dell’art. 352.1 TFUE secondo il quale “ Se un’azione dell’Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate.” (sottolineatura aggiunta):

Solo in via subordinata e,(nella speranza di non essere costretti a difendere questa scelta davanti alla Corte)  ci si può anche chiedere se gli obbiettivi indicati nella lettera della Presidente VDL e i relativi finanziamenti sino a 150 Miliardi potrebbero essere ripresi a integrazione delle misure del progetto di Regolamento “EDIP”^{[ ii]} attualmente in discussione presso il PE e il Consiglio ^{[iii ]}E’ solo il caso di ricordare che, nonostante tutti i limiti di tale proposta già denunciati dalla Corte dei conti europea [v], EDIP sarebbe seguendo una procedura legislativa ordinaria garantendo cosi’ la corresponsabilità del Parlamento europeo senza richiedere l’unanimità in Consiglio come previsto dall’art. 352 TFUE. I negoziati stanno procedendo speditamente tanto in Consiglio che nel Parlamento europeo [vii] e ciò dovrebbe permettere quanto prima l’avvio dei negoziati interistituzionali (trilogo).

Esistono quindi delle serie alternative al ricorso all’art.122 che il Parlamento europeo potrebbe sollevare a tutela delle proprie prerogative costituzionali a fronte di una iniziativa con la quale Consiglio europeo, Consiglio e Commissione lo escludessero dal processo decisionale. Ricorrendo alla Corte il Parlamento non difenderebbe solo, le proprie prerogative costituzionali, ma anche l’esigenza di rispettare anche in materia di difesa i principi democratici, la Rule of law e, soprattutto, i diritti dei cittadini che lo hanno eletto.

NOTE

---

^[i] Articolo 122 (ex articolo 100 del TCE) 1. Fatta salva ogni altra procedura prevista dai trattati, il Consiglio, su proposta della Commis sione, può decidere, in uno spirito di solidarietà tra Stati membri, le misure adeguate alla situazione economica, in particolare qualora sorgano gravi difficoltà nell’approvvigionamento di determinati prodotti, in particolare nel settore dell’energia. 2. Qualora uno Stato membro si trovi in difficoltà o sia seriamente minacciato da gravi difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo, il Consiglio, su proposta della Commissione, può concedere a determinate condizioni un’assistenza finanziaria del l’Unione allo Stato membro interessato. Il presidente del Consiglio informa il Parlamento europeo in merito alla decisione presa.

^[ii] REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che istituisce il programma per l’industria europea della difesa e un quadro di misure per garantire la disponibilità e l’approvvigionamento tempestivi di prodotti per la difesa (“EDIP”) (2024/0061(COD) Link https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52024PC0150

^[iii] Le basi giuridiche del progetto di Regolamento EDIP inteso a garantire la disponibilità e l’approvvigionamento tempestivi di prodotti per la difesa sono  (1) l’articolo 173 TFUE in relazione alla competitività dell’EDTIB; (2) l’articolo 114 TFUE in relazione al mercato europeo dei materiali di difesa (EDEM); (3) l’articolo 212 TFUE in relazione al rafforzamento della DTIB ucraina e (4) l’articolo 322 TFUE in relazione alle disposizioni finanziarie.

---

[1] Peraltro, questa assunzione di responsabilità finanziaria da parte dell’Unione non sarebbe una novità visto che è già avvenuta all’indomani della fine dell’ultima guerra quando sei Stati europei crearono la CECA e poi la CEE proprio per andare più veloci dei tempi del piano Marshall e di quelli del Consiglio d’Europa. E ciò senza menzionare il trattato della Comunità europea di difesa, che aveva ottenuto l’accordo anche degli Stati Uniti.

[2] L’art. 42, § 7, TUE, dispone che se uno Stato membro dovesse subire un’aggressione armata nel suo territorio, “gli altri Stati membri sono tenuti a prestargli aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso”, e non quindi con quelli in possesso dell’Unione, neppure con quelli finanziari che, in questo settore, l’Unione non può infatti avere, nel senso che è escluso che, sulla base delle attuali disposizioni del Trattato, essa possa iscrivere al suo bilancio questo tipo di spese.

by Emilio DE CAPITANI

Parliamentary committees venue for real negotiations between political groups…

This week in its constitutive session of the new parliamentary term, the European Parliament will elect its President, the Bureau, the College of quaestors and, most importantly, will decide on the number and competencies of its parliamentary committees.

Less visible than the EP President, however, parliamentary committees are the real forum for legislative negotiations through which the European Parliament plays a decisive role in shaping EU policies. In the absence of a real European government (since the Commission is still far from fulfilling this role), and in the absence of Majoritarian Legislative Pact among EU political families (as is the case in Germany, for example), a political majority on a legislative proposal is formed dossier by dossier within the framework of the parliamentary committees. As a rule, once an agreement is reached committee level, the text is approved by the plenary, as is the case, moreover, in most of national parliaments.

… and with the Council and the Commission through the so-called “Trilogues.”

However, the real qualitative leap in the role of the European Parliament’s committees, has occurred since the early 2000s with the expansion of the practice of so-called “legislative trialogues,” so called because the dialogue between the two co-legislators, Parliament and Council, is now increasingly joined by the Commission. The success of “legislative trialogues,” which have now become the rule in the Union’s legislative decision making process, stems from the fact that even though the Treaty (Article 294 TFEU) provides that a legislative proposal may be adopted through as many as three “readings” by Parliament and the Council, it also provides possible shortcut because the legislative procedure can be concluded as early as when the Parliament adopt its first “reading” provided that the Council accepts Parliament’s amendments to the Commission’s proposal.

Hence the interest of the parliamentary committees not only in agreeing on a text that gathers a majority among the political forces but which may also be acceptable to the Council. To achieve this result, after a provisional agreement is reached inside the Committee this provisional text is submitted to the Council which may submit its own “mandate” so that , starting  from these draft a “trialogue” is organized, which, depending on the difficulty of the subject matter, can also last several months.

During that period, members of the parliamentary committee delegation work directly with the Council presidency in order to reach an agreement on each word of the legislative proposal that satisfies the two institutions. The agreement is then submitted to the Parliamentary Committee which endorse it and transmit to the EP plenary which approve it with a single vote. After the endorsement by the Council the legislative procedure is successfully concluded.

The success of this practice, which is only implicit in the Treaty, is proven by the table below, which presents the stage of adoption of European legislative procedures during the period 2004-2023 and which shows that first-reading agreements have become the rule since several years from now.

As de facto, the text agreed in Committee is adopted as such and is not amended by the Plenary the parliamentary committees have become the exclusive place where legislative political negotiations take place and agreements are dealt with (even though from a formal point of view the text voted by the Plenary is still defined as the EP’s “Position”)[1].

Looking from a quantitative perspective : which Committees are most relevant ?

It is important to note that not all 20 parliamentary committees have equal legislative weight. Rather, only seven committees cover more than 75 percent of the legislative trialogues and they are the following LIBE (21 percent) ITRE (16 percent), ECON (11 percent) ENVI (9 percent) IMCO (7 percent) JURI (6 percent) and EMPL (5 percent).

Looking from a qualitative perspective : how EP Committees competencies fit with the ones of the  other  two “corners” of the “legislative triangle” (Commission and Council) ?

In an interinstitutional perspective the most challenging question is how the EP Committees competencies are mirrored on side of the Commission and of the Council side. Clearly, the EP, the Council and the Commission have a singular legal entity but they are also organized internally following different domain of competences.

As far as the Council is concerned it meet in different configurations according to the subject-matter dealt with. The list of Council configurations, other than the General Affairs and Foreign Affairs configurations, has been adopted by the European Council acting by a qualified majority on the basis of art.236 (a) TFEU.  The current 10 Council formation are the following :

1. General affairs ( see also art.16.6 TEU);

2. Foreign affairs (see also art.16.6 TEU);

3. Economic and financial affairs ( including Budget );

4. Justice and home affairs ( including Civil Protection );

5. Employment, social policy, health and consumer affairs;

6. Competitiveness (internal market, industry, research and space) ( including Turism );

7. Transport, telecommunications and energy;

8. Agriculture and fisheries;

9. Environment;

10. Education, youth, culture and sport(including Audiovisual affairs).

It is worth noting that the relations between the EP and the Council even after Lisbon are still rather formalistic, notwithstanding these two institutions are jointly responsible for the legislative and budgetary functions (see art 14.1 and 16.1 of the TEU), are bound to legislative transparency (art.15.2 TFEU) when debating draft legislative acts as newly defined by art.289.3 TFEU.

Bizarrely and notwithstanding the daily cooperation in the framework of hundred of trilogues the two institutions still behave like Chess players instead of acting in a spirit of sincere cooperation as required by art. 13 TEU.

The different treatment reserved by the Council to the European Commission compared with the relation with the other co-legislator is appalling[2].  Far from acting as the second chamber of a bicameral parliament the Council still hide its legislative strategy to the other co-legislator and to the national parliaments as if it was not co-responsible with the EP of the legislative outcome before the European Court and the European Citizens. Surprisingly the EP and Council have not yet updated their pre-Lisbon agreement on the co-decision procedure [3]

On the Commission side the internal organization is defined at the beginning of the legislature by taking in account not only the missions outlined in art. 3 of the Treaty, the EU Strategic agenda as adopted by the European Council, but notably the political priorities agreed by the Commission President with the European Parliament. This special relation between the EP and the Commission is framed not only in the Treaties but also in an interinstitutional agreement [4] which should be updated together with the latest version of the “Better Law Making” interinstitutional agreement  [5]

That having been said a new interesting development may arise in the relation between Commissioners and Parliamentary Committees art 2 of Annex VII of its Rules of procedure, which will enter into force this week. According to that article :

“1. Parliament shall evaluate Commissioners-designate based on their general competence, European commitment and personal independence. It shall assess knowledge of their prospective portfolio and their communication skills.

2. Parliament shall have particular regard to gender balance. It may express itself on the allocation of portfolio responsibilities by the President-elect. (emphasis added)

3. Parliament may seek any information relevant to its reaching a decision on the aptitude of the Commissioners-designate. Parliament expects Commissioners-designate to make full disclosure of information relating to their financial interests. The declarations of interest of the Commissioners-designate shall be sent for scrutiny to the committee responsible for legal affairs.”

Will the EP Plenary make next week specific recommendations to the future Commission President of better aligning  the Commissioners portfolios to the competencies of the parliamentary committees?  Will the two institutions try to follow a similar functional approach and make more visible and efficient the interrelation between the EP and the Commission? [6] It will be a good move as the dialogue between the Parliamentary committees and the Commissioners in several cases was not as direct as it should had been (see below).

Starting the new legislature on the right foot …

Hence the importance for the political groups at the beginning of this legislature to distribute their MEPs to the parliamentary committees responsible for the policies that are closest to their hearts or, paradoxically, that may create problems for them.

The composition of the committees in this legislature will be decided this week, and the following week (July 23) there will be constituent sittings and the election of presidential bureau of the Parliamentary Committees. In this regard, Parliament’s Rules of Procedure stipulate that it is up to the members of each committee appointing their chairpersons, but in order to facilitate the task and, above all, to prevent political groups with more members from taking the lion’s share, the political groups have agreed in advance to share out the chairmanships of the committees.

This was done following the so-called D’Hondt method, which, however, allowed the larger groups to choose the Commissions they considered most interesting for their political priorities.

Thus

– the EPP should have the chairmanship of the Committee on Foreign Affairs (AFET), Agriculture (AGRI), Fisheries (PECH), Industry, Research and Energy (ITRE), Constitutional Affairs (AFCO), Budgetary Control (CONT), and the subcommittee on Health (SANT);

– The Socialists have set the Economic and Monetary Commission (ECON), Environment, (ENVI), International Trade (INTA), Regional Development (REGI), and Women and Gender Equality (FEMM) as priorities;

– Patriots for Europe should have the Culture and Education (CULT) and Transportation and Tourism (TRAN) committees;

– the ECR Group should have the Budget (BUDG), Civil Liberties (LIBE) and Petitions (PETI) Committees;

– the Renew Group should have the Development (DEVE), Legal Affairs (JURI), and Security and Defense (SEDE) subcommittees;

– the Greens should have the Internal Market and Consumer Protection (IMCO) Human Rights Subcommittee (DROI);

– the Left should have the Committee on Social Affairs and Labor (EMPL) the Committee on Taxation (FISC).

However, this indicative breakdown is in danger of being partially revised at the constituent meetings, either because the breakdown does not take into account the recent creation of a new political group to protect National Sovereignties or, above all, because the majority groups (EPP, SD and RENEW) have considered that missions of responsibility should not be entrusted to groups whose political agenda is to weaken the Union rather than to strengthen it.

The first sign of this came with the first controversy surrounding the plan to give the presidency of the Civil Liberties Commission (LIBE) to the Eurosceptic ECR group. This led to a pre-agreement between ECR and EPP to swap the presidencies of AGRI and LIBE with the LIBE Commission most likely going to a Spanish EPP MEP.

But the real problems may occur at the constituent meetings of the pre-attributed Commissions in addition to the ECR group, the “Patriots” group and the European Sovereigntists. In case the EPP-SD and RENEW majority wants to apply the so-called “cordon sanitaire” on the day of the constituent meeting there will be “majority” candidates who will be presented as an alternative of the “pre-attributed” ones and can be voted by the majority of the members of each committee to cover the first part of the legislature.

As has been tried to show in the lines above, the final choice will have certain consequences for the functioning of essential organs of the Parliament and of the Institution itself . (to be continued… )

---

[1] But is already mirroring also the Council position because after the trilogue and before the Plenary vote a letter is sent by the Council to the Parliament by which the Coreper announce that the Council will endorse the text as agreed during the trilogue. So that the text voted by the Plenary is already an interinstitutional agreement.  Along the years this interinstitutional agreement has always been respected even when difficulties have emerged inside the Council after the conclusion of the trilogues (see the legislative procedures on the end of thermic motor and on nature restoration.

[2] According to the Council Rules of Procedure the Commission may intervene in the definition of the Council agenda, may ask for a vote to be taken, may be present in all the Council meetings also at Coreper and Council Working parties level….

[3] The European Parliament, the Council and the Commission: “Joint Declaration on Practical Arrangements for the Codecision Procedure of 13 June 2007” (Article 251 of the EC Treaty).

[4] Framework Agreement of 20 October 2010 on relations between the European Parliament and the European Commission (OJ L 304, 20.11.2010,

[5] Interinstitutional Agreement of 13 April 2016 between the European Parliament, the Council of the European Union and the European Commission on Better Law-Making (OJ L 123, 12.5.2016, p. 1

[6] In the same perspective it would be sensible to reinstate in the EP Rules of procedures an old rule according to which the Commission should align its original proposal to the amendments adopted by the EP by so making easier the agreement with the Council (the latter should vote unanimously when the text does not mirror a Commission’s text.

di Emilio DE CAPITANI

Le Commissioni Parlamentari sede dei veri negoziati tra gruppi politici…

La settimana prossima nella sua sessione costitutiva per la prossima legislatura il Parlamento europeo eleggerà il proprio Presidente, l’Ufficio di Presidenza, il collegio dei questori e, soprattutto, deciderà sul numero e competenze delle proprie commissioni parlamentari.

Meno visibili del Presidente le commissioni parlamentari sono pero’ la sede principale dei negoziati legislativi attraverso i quali il Parlamento europeo svolge un ruolo determinante nella definizione delle politiche dell’Unione Europea. In assenza di un vero Governo europeo (poiché la Commissione é ancora lontana dallo svolgere questo ruolo),  e in assenza di patti di maggioranza fra le forze politiche (come avviene ad esempio in Germania) la maggioranza su una proposta legislativa si forma dossier per dossier nel quadro delle Commissioni parlamentari e, di norma, raggiunto un accordo, il testo é approvato dalla plenaria come avviene, del resto nella maggioranza dei parlamenti nazionali.

… e con il Consiglio e la Commissione attraverso i cd “Triloghi”.

Il vero salto qualitativo nel ruolo delle Commissioni del Parlamento europeo si é avuto pero’ a partire dagli inizi degli anni 2000 con l’allargarsi della pratica dei cosiddetti “triloghi legislativi” cosi’ chiamati perché al dialogo tra i due co-legislatori, Parlamento e Consiglio si aggiunge ormai sempre più spesso la Commissione. L’interesse per i “triloghi”, ormai divenuti la regola del processo legislativo dell’Unione, nasce dal fatto che il Trattato (art.294 TFUE) prevede che una proposta legislativa possa essere adottata attraverso ben tre “letture” del Parlamento e del Consiglio, ma prevede anche che la procedura possa concludersi già in occasione della prima “lettura” parlamentare purché il Consiglio accetti gli emendamenti del Parlamento alla proposta della Commissione.

Da qui l’interesse delle Commissioni parlamentari non solo a definire un testo che raccolga la maggioranza fra le forze politiche ma che sia anche accettabile per il Consiglio. Per ottenere questo risultato vengono quindi organizzati questi “triloghi” che, a seconda della difficoltà del tema trattato, possono anche durare diversi mesi.

In quel periodo i membri della delegazione della Commissione parlamentare lavorano a diretto contatto con la Presidenza del Consiglio al fine di raggiungere un accordo che soddisfi le due istituzioni concludendo la procedura legislativa. Il successo di questa pratica, che é solo implicita nel Trattato, é provato dalla tabella seguente che presenta lo stadio di adozione delle procedure legislative europee nel periodo 2004-2023 e dal quale si evince il fatto che gli accordi in prima lettura sono ormai la regola da diversi anni.

Nel Parlamento europeo le commissioni parlamentari sono quindi la sede del vero negoziato politico poiché una volta raggiunto l’accordo con i rappresentanti del Consiglio il testo non viene più modificato dalla Plenaria in quanto é considerato un accordo interistituzionale (anche se formalmente é votato come “Posizione” del PE).

Commissioni di serie A e di serie B ?

E’ importante notare che non tutte le 20 Commissioni parlamentari hanno lo stesso peso. Anzi sette commissioni coprono più del 75% dei triloghi legislativi e sono LIBE (21%) ITRE (16%), ECON (11%) ENVI (9%) IMCO (7%) JURI (6%) e EMPL (5%)

Da qui l’importanza per i Gruppi politici in inizio di legislatura di distribuire i propri eurodeputati  nelle commissioni parlamentari responsabili delle politiche che stanno loro più a cuore o, paradossalmente, che possano loro creare dei problemi.

La composizione delle Commissioni in questa legislatura sarà decisa la settimana prossima e la settimana successiva (23 luglio) vi saranno le sedute costitutive e l’elezione degli uffici di Presidenza. A questo proposito il Regolamento del Parlamento prevede che siano i membri di ciascuna commissione a nominare i propri Presidenti, ma per facilitare il compito e, soprattutt evitare che i gruppi politici con più membri facciano la parte del leone i Gruppi politici si sono accordati in via preventiva per ripartirsi le Presidenze delle Commissioni. Cio’ é avvenuto seguendo il cd. metodo D’Hondt che ha pero’ permesso ai gruppi più numerosi di scegliere le Commissioni che consideravano più interessanti per le proprie priorità politiche.

Cosi’

– il PPE dovrebbe avere la Presidenza della Commissione AffariEsteri (AFET), Agricoltura (AGRI), Pesca (PECH), Industria, Ricerca e Energia (ITRE), Affari Costituzionali (AFCO), Controllo di bilancio  (CONT),  e la sotto-commissione Salute (SANT);

– I Socialisti hanno posto come priorità la Commissione Economica e Monetaria (ECON), l’Ambiente, (ENVI), Commercio Internazionale (INTA), Sviluppo Regionale (REGI), Donne e Uguaglianza di Genere (FEMM);

– I Patrioti per l’Europa dovrebbero avere le commissioni Cultura e Istruzione (CULT), Trasporto e Turismo (TRAN);

– il gruppo ECR dovrebbe avere le Commissioni Bilancio (BUDG), Libertà civili (LIBE) e Petizioni (PETI);

– il gruppo  Renew  dovrebbe avere le commissioni Sviluppo (DEVE), Affari giuridici (JURI), e la sottocommissione Sicurezza e Difesa (SEDE);

– I Verdi dovrebbero avere il Mercato interno e la protezione dei Consumatori (IMCO) la sottocommissione Diritti Umani (DROI);

– la Sinistra dovrebbe avere la commissione AffariSociali e Lavoro (EMPL) la commissione sul Fisco (FISC).

Questa ripartizione orientativa rischia pero’ di essere parzialmente rivista in occasione delle riunioni costitutive, vuoi perché la ripartizione non tiene presente la recente creazione di un nuovo gruppo politico a tutela delle Sovranità nazionali vuoi, soprattutto perché i gruppi di maggioranza (PPE, SD e RENEW) hanno considerato che non debbano essere affidate missioni di responsabilità a gruppi il cui programma politico sia di indebolire l’Unione anziché di rafforzarla.

Il primo segnale si é avuto con le prime polemiche relative alla previsione di affidare la Presidenza della Commissione Libertà Civili (LIBE) al gruppo euroscettico ECR. Questo ha portato a un pre-accordo fra ECR e PPE di scambiarsi le presidenze di AGRI e LIBE con la Commissione LIBE con tutta probabilità a un eurodeputato Spagnolo del PPE.

Ma i veri problemi si potranno avere in occasione delle riunioni costitutive della Commissioni preattribuite oltre al gruppo ECR, al gruppo dei “Patrioti”  e dei Sovranisti europei. Nel caso in cui la maggioranza PPE-SD e RENEW volesse applicare il cd “cordone sanitario” il giorno della riunione costitutiva vi saranno dei candidati di “maggioranza” che verrano presentati in alternativa di quelli “preattribuiti” e potranno essere votati dalla maggioranza dei membri di ogni commissione per coprire la prima parte della legislatura. Come si é cercato di dimostrare nelle linee precedenti la scelta finale avrà sicure conseguenze sul funzionamento di organi essenziali per il Parlamento europeo.