The EU and the Spanish Constitutional Crisis


by Cecilia Rizcallah, (Research Fellow at the Belgian National Fund for Scientific Research affiliated both to Université Saint-Louis Bruxelles and Université libre de Bruxelles)


Spain is facing, since more than a month now, a constitutional crisis because of pro-independence claims in Catalonia. These claims resulted in the holding of an independence referendum on 1 October 2017, organized by the Spanish autonomous community of Catalonia’s authorities, led by its President Mr. Carles Puigdemont. According to Barcelona, 90% of the participants voted in favor of Catalonia’s independency on a turnout of 43%.

Several weeks before the holding of the referendum, the Spanish Constitutional Court held that such plebiscite was contrary to the Spanish Constitution, and it was therefore declared void by the same Court. The Spanish central Government moreover firmly condemned this act and suspended Catalonia’s autonomy, on the basis of Article 155 of the Spanish Constitution which allows the central Government to adopt “the necessary measures to compel regional authorities to obey the law” and, thereby, to intervene in the running of Catalonia.

EU’s Incompetency in Member States’ Internal Constitutional Affairs

During these events, a contributor to the New York Times wondered “Where is the European Union?”. The Guardian stated “As Catalonia crisis escalates, EU is nowhere to be seen”. EU authorities’ restraint can yet easily be explained, at least, from a legal point of view. Indeed, the European Union has in principle neither the competence, nor the legitimacy, to intervene in its Member States’ internal constitutional affairs. Article 4.2 TEU incidentally underlines that the EU shall respect Member States’ “national identities, inherent in their fundamental structures, political and constitutional, inclusive of regional and local self-government” and that it “shall respect their essential State functions, including ensuring the territorial integrity of the State, maintaining law and order and safeguarding national security. In particular, national security remains the sole responsibility of each Member State”. The President of the Commission, J.-C. Junker stated that it was “an internal matter for Spain that has to be dealt with in line with the constitutional order of Spain” but however noted that in case of separation of Catalonia from Spain, the region would consequently “find itself outside of the European Union”.

Puigdemont’s  Departure for Brussels

Theoretically, the EU has thus no legal standing to intervene in the Spanish constitutional crisis. Recent events have, however, brought the EU incidentally on stage.

Mr. Puigdemont, the deposed leader of Catalan authorities, left Barcelona for Brussels several days ago, where he declared he was not intended to seek asylum and that he would return in Spain if judicial authorities so request, provided he was guaranteed conditions of a fair judicial process. In the meanwhile, the State prosecutor decided to start proceedings against Mr. Puigdemont and other officials of the ousted Catalan government for rebellion, sedition and embezzlement and demanded to the judge in charge of the processing charges to issue a European arrest warrant (hereafter EAW) for Mr. Puigdemont and four other members of his former cabinet, after they failed to appear at the High Court hearing last Thursday.  The EAW was issued by the Spanish judge last week. EU law has thus been relied upon by Spanish authorities to respond to its internal crisis, because of the departure of several Catalan officials to Brussels, which constituted, at the outset at least, nothing more than a lawful exercise of their free movement rights within the Schengen area.

Mr. Puidgemont and the other people subject to a EAW presented themselves to Belgian authorities, which decided to release them upon several conditions including the prohibition to leave the Belgian territory. A Belgian Criminal Chamber has as of now two weeks to decide if they should be surrendered to Spain or not.

The Quasi-automaticity of the European Arrest Warrant System

According to Puidgemont’s Belgian lawyer, the former Catalan leader will agree to return in Spain provided that he will be guaranteed respect of his fundamental rights, including the right to an impartial and independent trial. He moreover underlined that Puidgemont will submit itself to Belgian judicial authorities which will have to assess whether or not these conditions are met.

The system of the EAW, however, entails a quasi-automaticity of the execution by requested authorities of any Member State. Indeed, because it relies upon the principle of mutual trust between Member States, requested authorities may not, save in exceptional circumstances, control the respect by the requesting State of fundamental values of the EU, including democracy and human rights. The Council Framework Decision 2002/584 of 13 June 2002, which establishes the EAW includes a limitative list of mandatory and optional grounds for refusal which does not include a general ground for refusal based on human rights protection (Articles 3 and 4). Indeed, only specific violations or risk of violations of fundamental freedoms justify the refusal to surrender, according to the Framework Decision. As far as the right to a fair trial is concerned, the Framework Decision does not include possibilities to rebut the presumption of the existence of fair proceedings in other Member States except when the EAW results from an in abstentia decision and only under certain conditions (Article 4a).

A strong presumption of respect of EU values underlies EU criminal cooperation and the ECJ has, as of now, accepted its rebuttal on grounds of human right not included in the main text of the Framework Decision only where a serious and genuine risk of inhuman and degrading treatment existed for the convicted person in case of surrender (see the Aranyosi case, discussed here). In that respect, the lawyer of the other Catalan ministers who are already in jail has lodged a complaint for mistreatment of them, but more elements will be required to refuse the execution on the EAW on this basis.

Indeed, according to the Court of Justice, “the executing judicial authority must, initially, rely on information that is objective, reliable, specific and properly updated on the detention conditions prevailing in the issuing Member State and that demonstrates that there are deficiencies, which may be systemic or generalised, or which may affect certain groups of people, or which may affect certain places of detention”. Moreover, the domestic judge must also “make a further assessment, specific and precise, of whether there are substantial grounds to believe that the individual concerned will be exposed to that risk because of the conditions for his detention envisaged in the issuing Member State” before refusing the execution of the EAW (Aranyosi, paras 89 and 92).

Furthermore, the possibility to refuse to surrender persons convicted for political offences – which is traditionally seen as being part of the international system of protection of refugees – has been removed from the Convention on Extradition between Member States of the European Union concluded in 1996 – which is the ancestor of the current EAW system – precisely because of Member States’ duty to trust their peers’ judicial system. Interestingly, the removal of this ground for refusal had been required by Spain when it faced difficulties to obtain the extradition of Basque independentists who were seeking for protection in Belgium. The Spanish government pleaded that the ground for refusal for political infractions constituted a hurdle to criminal cooperation within the EU which was at odds with the trust that Member States should express to each other (see E. Bribosia and A. Weyembergh, “Extradition et asile: vers un espace judiciaire européen?”, R.B.D.I., 1997, pp. 69 to 98).

In the current state of EU law, no option for refusal of execution of the EAW concerning Mr. Puidgemont seems thus to exist. It is noteworthy, however, that the EAW system may, as a whole, be suspended, when the procedure provided for by Article 7 TEU is initiated if there is a (clear risk of) violation of the values referred to in Article 2 TEU on which the Union is founded, including human rights, democracy and the rule of law. Although some people have called for the initiation of this mechanism, the reliance on Article 7 is very unlikely to happen politically: it needs at least a majority of four fifths at the Council just to issue a warning, and the substantive conditions of EU values’ violations are very high.

Nonetheless, Belgium has included in its transposing legislation (Federal Law of 19 December 2003 related to the EAW) an obligatory ground of refusal – whose validity regarding EU law can seriously be put into question –  if there are valid grounds for believing that its execution would have the effect of infringing the funda­mental rights of the person concerned, as enshrined by Article 6(2) of the TEU (Art. 4, 5°). Triggering this exception will however result, in my view, in a violation of EU law by the Belgian judge since the ECJ has several times ruled that the grounds for refusal included in the Framework Decision were exhaustive and that a Member State could not rely upon its national human rights protection to refuse the execution of a EAW which respects the conditions laid down in the Framework Decision (Melloni).  Another option for the Belgian judge will be to make a reference to the ECJ for a preliminary ruling in order to ask whether, in the case at hand, the presumption of conformity with EU fundamental rights in Spain may be put aside because of the specific situation of Mr. Puidgemont.

The Quasi-Exclusion of the Asylum Right for EU Citizens

Besides asking for the refusal of his surrender to Spanish authorities, Mr. Puidgmont could – at least theoretically – seek asylum in Belgium on the basis of the Refugee Convention of 1951, which defines as refugees people with a well-founded fear of persecution for (among other things) their political opinion (Article 1.A.2).

However, Spain also requested – besides the removal of the ground for refusal to surrender a person based on the political nature of the alleged crime in the European Extradition Convention of 1996 – the enactment of Protocol No 24, on asylum for nationals of Member States of the European Union, annexed to the Treaty of Amsterdam signed in 1997. This Protocol practically removes the right of EU citizens to seek asylum in other countries of the Union.

Founding itself on the purported trustful character of Member States’ political and judicial systems and the (presumed) high level of protection of fundamental rights in the EU, the Protocol states that all Member States “shall be regarded as constituting safe countries of origin in respect of each other for all legal and practical purposes in relation to asylum matters” (Art. 1). Any application for asylum made by an EU citizen in another Member State shall therefore be declared inadmissible, except if the Member State of which the applicant is a national has decided to suspend temporarily the application of the European Convention on Human Rights in time of emergency (Article 15 of the ECHR; note that it’s not possible to suspend all provisions of the ECHR on this basis) or if this Member State has been subject to a decision based on Art. 7.1. or 7.2. TEU establishing the risk or the existence of a serious and persistent breach by the Member State of EU values referred to in Art. 2 TEU.

A Member State may also decide, unilaterally, to take an asylum demand into consideration at the double condition that it immediately informs the Council and that that the application shall be dealt with on the basis of the presumption that it is manifestly unfounded.  This last derogation has been invoked by Belgium which has adopted a declaration stating that it would proceed to an individual examination of each asylum demand of a EU citizen lodged with it. To comply with EU law, it must however consider each application manifestly unfounded rendering the burden of the proof very heavy for the EU citizen asylum seeker.  Belgian alien’s law provides for an accelerated procedure for asylum when the individual comes from an EU country (Article 57/6 2 of the Belgian Aliens Act) but statistics nevertheless show that about twenty asylum demands from EU citizens where declared founded in 2013 and 2014 by Belgian authorities.

The EU Brought on Stage…  

In both cases, the refusal to execute the EAW or the granting of an asylum right to Mr. Puidgemont would result from the consideration that the Spanish judiciary does not present the basic and essential qualities of independence and impartiality to adjudicate the case related to Catalan independence activists. This observation would likely result in a major diplomatic dispute between the two countries and, more widely, in the EU. Indeed, the consideration made by Belgium and/or the ECJ that Spain would not respect fundamental values of the EU in treating the case of Catalonia would jeopardize the essential principle of mutual trust between Member States, which is relied upon in criminal, asylum but also in civil judicial cooperation. The Spanish constitutional crisis could thereby potentially call into question the whole system of cooperation in the European Area of Freedom Security and Justice.

Refuge ou asile ? La situation de Carles Pbyuigdemont en Belgique au regard du droit de l’Union européenne


by Henri Labayle, CDRE et Bruno Nascimbene, Université de Milan

Quoique largement circonscrite à la Belgique, l’agitation médiatique provoquée par l’arrivée à Bruxelles de Carles Puigdemont et de certains de ses proches soulève d’intéressants points de droit quant à leur situation sur le territoire d’un autre Etat membre de l’Union. Attisée par les déclarations imprudentes d’un secrétaire d’Etat belge à l’Asile et à la Migration, Theo Francken, cette présence a réveillé d’anciennes querelles entre les deux royaumes concernés tenant tout à la fois à la possibilité pour la Belgique d’accorder l’asile à l’intéressé (1) et, à défaut, de constituer un refuge face aux éventuelles poursuites intentées à son égard par les juridictions espagnoles (2).

1. La recherche d’une terre d’asile

Le suspense n’a guère duré. Après avoir géré son départ de Catalogne dans le plus grand des secrets, dans une posture digne de l’homme du 18 juin 1940 dont il porte le prénom, le président déchu du gouvernement catalan y a mis fin en déclarant qu’il n’était « pas venu ici pour demander l’asile politique ». Pourtant, son entourage comme les déclarations du secrétaire d’Etat Theo Francken, nationaliste flamand, membre du parti indépendantiste ultra-conservateur N-VA, avaient donné corps à la polémique.

a. Le choix de son avocat, d’abord, n’a rien eu d’innocent. Tout en déclarant que son client n’était pas en Belgique pour demander l’asile, ce dernier n’en a pas moins jugé utile de préciser soigneusement avoir « une expérience de plus de 30 ans avec l’extradition et l’asile politique de basques espagnols et c’est probablement sur la base de cette expérience qu’il a fait appel à moi ». Les agences de presse se sont du reste empressées de souligner qu’il avait en son temps assuré la défense du couple Luis Moreno et Raquel Garcia, réclamés en vain à la Belgique par l’Espagne en raison de leur soutien à l’organisation terroriste ETA.

Source de vives tensions entre l’Espagne et la Belgique en raison du refus de cette dernière de les extrader puis de les remettre à Madrid autant qu’à propos du débat sur leur éventuel statut de réfugié politique, le cas de ces derniers éclaire l’insistance espagnole à inscrire en 1997 un protocole à ce sujet, le fameux protocole « Aznar » joint au traité d’Amsterdam. A tout le moins donc, la symbolique du recours à un avocat ainsi spécialisé n’est pas neutre, même s’il est permis de douter de l’adresse d’un tel amalgame pour une cause se présentant comme victime de la violence de l’Etat et d’un déni de démocratie.

Dans le même temps, exprimant sans détours sa sympathie à la cause nationaliste, le secrétaire d’Etat Theo Francken n’a pas manié la langue de bois. D’abord, à travers un constat sur la situation espagnole quelque peu téméraire : « la situation en Catalogne est en train de dégénérer. On peut supposer, de manière réaliste qu’un certain nombre de Catalans vont demander l’asile en Belgique. Et ils le peuvent. La loi est là. Il pourront demander une protection et introduire une demande d’asile et on y répondra convenablement ». Ensuite en fournissant une explication à son attitude au demeurant tout aussi douteuse : « en regardant la répression de Madrid et les peines de prison envisagées, la question peut se poser de savoir s’il a encore une chance d’un jugement équitable».

La volée de critiques faisant suite à cette provocation, y compris le désaveu a minima d’un premier ministre belge passablement gêné, oblige alors à rappeler les termes du débat juridique.

b. Sur l’insistance du premier ministre espagnol de l’époque, Jose Maria Aznar, le protocole n° 24 additionnel au traité d’Amsterdam s’efforce de réduire le droit d’asile à un droit seulement offert aux ressortissants tiers. En effet, « vu le niveau de protection des droits fondamentaux et des libertés fondamentales dans les États membres de l’Union européenne, ceux-ci sont considérés comme constituant des pays d’origine sûrs les uns vis-à-vis des autres pour toutes les questions juridiques et pratiques liées aux affaires d’asile». Le protocole n° 24 fut accompagné à l’époque de la déclaration n° 48 de la Conférence, ne préjugeant pas du droit de chaque Etat membre de prendre les mesures d’organisation nécessaires au respect de la Convention de Genève. Pour sa part, la Belgique déclara alors que, tout en approuvant le protocole n° 24, « conformément à ses obligations au titre de la convention de Genève de 1951 et du protocole de New York de 1967, elle effectuera, conformément à la disposition énoncée à l’article unique, point d), de ce protocole, un examen individuel de toute demande d’asile présentée par un ressortissant d’un autre Etat membre» (déclaration n° 5).

Le HCR n’avait pas manqué alors d’émettre des critiques fermes et fondées sur la conventionnalité d’une telle option, hostile à l’idée simpliste selon laquelle l’appartenance à l’UE constituerait par principe un critère objectif et légitime de distinction du point de vue de la protection entre Etats membres de l’Union et Etats tiers (UNHCR, « Position on the proposal of the European Council concerning the treatment of asylum applications from citizens of European Union Member States », annexe à la lettre du Directeur de la Division de la protection of internationale à M. Patijn, Ministre des Affaires étrangères des Pays Bas, 3 février 1997 ; voir également UNHCR Press release 20 juin 1997). Vingt ans après, la situation des droits fondamentaux dans certains Etats membres de l’Union conforte cette critique.

Conscients de ces difficultés, les Etats membres ont alors opté pour une solution de contournement, se gardant de toute interdiction frontale du droit d’asile à propos de leurs ressortissants et préférant en retenir une approche extrêmement restrictive. Il s’agit, comme l’indique le protocole, « d’empêcher que l’asile en tant qu’institution soit utilisé à des fins autres que celles auxquelles il est destiné ».

Le traité de Lisbonne n’a modifié ce dispositif qu’à la marge, à deux précisions près. La première tient dans la disparition des déclarations formulées à Amsterdam et la seconde voit l’invocation des « valeurs » de l’Union justifier désormais l’existence du protocole puisque, par hypothèse, les Etats membres les respectent pour pénétrer et demeurer dans l’Union. Ils ne peuvent donc être sources de persécutions, sauf preuve du contraire.

c. La pratique de l’asile entre Etats membres de l’Union est donc régie aujourd’hui par le Protocole n° 24 révisé à Lisbonne, lequel constitue la lex specialis du « droit d’asile pour les ressortissants des Etats membres de l’Union européenne ». Il n’est pas indifférent de rappeler que l’ensemble du droit primaire et dérivé de l’Union de l’asile se conforme à cette logique. Le champ d’application personnel du droit d’asile selon la directive « Qualification » ne concerne que les ressortissants de pays tiers, en application de l’article 78 TFUE qui en fait un droit de ces ressortissants et s’impose à l’article 18 de la Charte dont les « explications » mentionnent spécifiquement le Protocole.

Ce dernier, outre les hypothèses qui visent une violation établie des valeurs de l’Union ou une dérogation en vertu de l’article 15 de la Convention EDH, régit l’éventuel octroi d’une protection à un citoyen de l’Union dans son article unique point d) : « si un État membre devait en décider ainsi unilatéralement en ce qui concerne la demande d’un ressortissant d’un autre État membre; dans ce cas, le Conseil est immédiatement informé; la demande est traitée sur la base de la présomption qu’elle est manifestement non fondée sans que, quel que soit le cas, le pouvoir de décision de l’État membre ne soit affecté d’aucune manière ».

Le plus grand flou règne ensuite en la matière quant à la pratique dégagée par les Etats à ce propos. On sait, par exemple qu’en France le Conseil d’Etat a dégagé une interprétation littérale du protocole Aznar à propos de citoyens roumains tout en n’écartant pas l’hypothèse d’un examen (CE, 30 décembre 2009, OFPRA c/ Cosmin, req. 305226, note Aubin, AJDA 2010). De même, l’administration française s’est-elle empressée de souligner par voie de circulaire, à l’occasion de l’adhésion de la Croatie en 2013, que le retrait de ce nouvel Etat membre de la liste des pays tiers d’origine sûrs n’entraînait aucun changement sur le plan de l’admission provisoire au titre de l’asile et du jeu de la procédure d’examen prioritaire, dans la logique du protocole Aznar.

Les choses sont beaucoup plus incertaines concernant l’Union elle-même et les doutes que l’on peut légitimement éprouver quant à la situation des droits fondamentaux dans l’Union en général comme en particulier invitent à la réserve.

En 2015, la Commission canadienne de l’immigration et du statut de réfugié fait ainsi état de la grande diversité des pratiques nationales au sein de l’Union à l’égard de ce protocole, principalement en raison des divergences portant sur la présence des Etats membres de l’Union sur les listes nationales de pays d’origine « sûrs ». Seuls la Belgique et les Pays Bas auraient, à ce jour, rendu des décisions positives de protection.

Pour ce qui est plus précisément de la Belgique, susceptible d’accueillir M. Puigdemont, si elle semble ne pas avoir renouvelé à Lisbonne sa déclaration d’Amsterdam, elle conserve néanmoins la possibilité de procéder à une évaluation des situations individuelles. Quasiment exclusivement saisie par des nouveaux Etats membres, le plus souvent à propos de la question des Roms, elle fait un usage très parcimonieux de cette possibilité puisque près d’un millier de demandes auraient été déposées depuis 2011 pour moins de quinze reconnaissances au total.

La déclaration de la Belgique, qui a certainement une valeur politique, conserve sa valeur juridique, même si elle n’a pas été répétée, comme elle aurait dû être révoquée. En tout état de cause, les Etats membres conservent le droit souverain d’accorder l’asile sur la base de leur droit interne. Ainsi, dans la Constitution d’un État membre comme l’Italie, il existe une disposition fondamentale, à l’instar du troisième paragraphe de l’article 10, qui prévoit qu’un étranger qui est effectivement empêché d’exercer ses libertés démocratiques garanties de la Constitution italienne, a le droit à l’asile sur le territoire de la République, dans les conditions prévues par la loi. Bien que l’Italie n’ait fait aucune déclaration, il n’y a aucun doute que l’Etat garde sa souveraineté quant à la concession de l’asile, aussi appelé asile constitutionnel et qui fait abstraction des obligations internationales ou de l’Union. De même, en droit français, le préambule de la Constitution de 1946 prévoit-il que« tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Ces formes d’asile particulier n’ont pas été prises en considération par M. Puigdemont , la Belgique lui paraissant un Etat plus sûr ou protecteur.

En Italie, d’un autre côté, dans la jurisprudence administrative, il s’est posé également la question de ne pas expulser vers la Grèce mais aussi vers la Bulgarie, considérés comme des pays non sûrs, malgré leur statut d’Etats membres de l’Union. Les juges administratifs ont ainsi démontré, s’il y en avait besoin, que la confiance mutuelle entre pays membres, dans la réalité et pratique courante, est souvent théorique…

C’est dans ce contexte peu encourageant que l’accueil de l’ex-président catalan peut être évalué.

2. La recherche d’une terre de refuge    

Deux hypothèses se présentent alors : celle d’un accueil en bonne et due forme au plan de l’asile et celle d’une réponse à un éventuel mandat d’arrêt européen. Les dénégations de M. Puigdemont quant à son éventuelle demande de protection ne sont pas aussi catégoriques qu’il y paraît au premier abord. Il a, en effet, ouvertement évoqué des « menaces » et un « besoin de sécurité » que les autorités espagnoles ne seraient plus à même de lui assurer soit en raison de la nature des poursuites exercées à son encontre soit en ne le protégeant pas efficacement des menaces pesant sur sa personne. On retrouve là derrière ces arguments des questions très classiques du droit de l’asile dont les réponses ne sont pas sans intérêt du point de vue de la recherche d’un refuge devant le risque pénal.

a. Même s’il s’avère que la Belgique n’a pas renouvelé sa déclaration d’Amsterdam, elle se trouve placée comme tout Etat membre de l’Union devant à une double contrainte posée par le Protocole n° 24. La première est de nature procédurale et elle consiste à « informer le Conseil » de sa volonté. Nul doute qu’ici surgiront des tensions diplomatiques avec d’autres Etats membres, au premier rang desquels l’Espagne se situera, et qu’elles mettront également à rude épreuve la coalition gouvernementale gouvernant la Belgique. A en rester sur le terrain politique, les déclarations des partis nationalistes flamands sur la nécessité de soutenir « ses amis » le laissent présager. A venir sur le terrain juridique, le soulagement politique pourrait alors naître de l’impossibilité de répondre favorablement à une quelconque demande, au vu de la réalité du droit de l’Union.

La seconde contrainte est matérielle et elle consiste à renverser la présomption posée par le protocole Aznar. Le point d) de son article unique spécifie bien que « la demande est traitée sur la base de la présomption qu’elle est manifestement non fondée ». Il convient donc pour les autorités nationales saisies de renverser cette présomption pour se placer en conformité avec le droit de l’Union.

On se trouve ici dans un schéma tout à fait comparable à celui que la Cour a dégagé avec force dans l’avis 2/13relatif à l’adhésion à la Convention EDH lorsqu’elle met en relief cette « prémisse fondamentale selon laquelle chaque État membre partage avec tous les autres Etats membres, et reconnaît que ceux-ci partagent avec lui, une série de valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée, comme il est précisé à l’article 2 TUE. Cette prémisse implique et justifie l’existence de la confiance mutuelle entre les Etats membres dans la reconnaissance de ces valeurs et, donc, dans le respect du droit de l’Union qui les met en œuvre » (point 168). « Fondamentale » car elle « permet la création et le maintien d’un espace sans frontières intérieures. Or, ce principe impose, notamment en ce qui concerne l’espace de liberté, de sécurité et de justice, à chacun de ces Etats de considérer … que tous les autres Etats membres respectent le droit de l’Union et, tout particulièrement, les droits fondamentaux reconnus par ce droit » (point 191).

S’atteler au défi de prouver que le Royaume d’Espagne ne respecte pas les valeurs de l’Union, au point de justifier d’accorder protection à l’un de ses citoyens au prétexte que son pays lui demande des comptes de sa violation d’une légalité établie par la juridiction constitutionnelle de ce pays, ne sera donc pas aisé. Une chose est en effet de se réclamer de la démocratie et de l’exercice des droits qui y sont attachés et une autre est de faire la preuve que cet exercice est légal. Dénoncer une éventuelle « politisation de la justice espagnole et son absence d’impartialité » comme « l’injustice du gouvernement espagnol » et son « désir de vengeance » ne se paie pas seulement de mots.

Or, rien dans l’état du droit positif n’accrédite une accusation d’une telle gravité, laquelle n’a été portée ni devant les juridictions suprêmes européennes ni au sein de leurs organes internes. Il sera donc difficile aux autorités d’un autre Etat membre de la reprendre à leur compte en allant jusqu’au point de renverser la présomption établie par le protocole et de la confiance mutuelle entre Etats membres. Bien au contraire, l’unanimité des déclarations des représentants des autres Etats membres comme des institutions de l’Union s’est attachée depuis le début de la crise à souligner la nécessité de respecter le cadre légal national ainsi contesté.

b. C’est donc sur le terrain pénal que la suite de la partie se jouera. Avec la convocation à Madrid de l’ex-président et de treize de ses ministres par une juge d’instruction de l’Audience nationale, saisie par le parquet espagnol qui a requis des poursuites notamment pour « rébellion et sédition », chefs passibles respectivement d’un maximum de 30 et 15 ans de prison. Mettre en cause la partialité de la juridiction espagnole et son mode de fonctionnement nécessitera des arguments forts qu’aucune juridiction européenne n’a jusqu’alors établi, même en des cas autrement dramatiques.

Car pour le reste, et sous couvert de l’intitulé exact de l’émission inévitable du mandat d’arrêt européen qui suivra le refus annoncé de déférer à cette convocation judiciaire, le scénario est écrit. La décision-cadre 2002/584 établissant le mandat d’arrêt européen est inflexible : « rien dans la présente décision-cadre ne peut être interprété comme une interdiction de refuser la remise d’une personne qui fait l’objet d’un mandat d’arrêt européen s’il y a des raisons de croire, sur la base d’éléments objectifs, que ledit mandat a été émis dans le but de poursuivre ou de punir une personne en raison de son sexe, de sa race, de sa religion, de son origine ethnique, de sa nationalité, de sa langue, de ses opinions politiques ou de son orientation sexuelle, ou qu’il peut être porté atteinte à la situation de cette personne pour l’une de ces raisons ». Malgré le libellé peu clair du considérant n° 12 de la décision-cadre 2002/584, celui-ci invoque l’hypothèse d’un refus d’exécution d’un mandat d’arrêt européen s’il y a des raisons de présumer que la personne est persécutée pour ses opinions politiques. On remarquera d’une part qu’il s’agit d’une disposition non contraignante et d’autre part que la partie contraignante de la décision-cadre ne formule aucun motif de cette nature empêchant la coopération et donc l’exécution du mandat dans ces cas, hors les hypothèses des articles 3 et 4. Son article premier se borne à rappeler que « la présente décision-cadre ne saurait avoir pour effet de modifier l’obligation de respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux tels qu’ils sont consacrés par l’article 6 du traité sur l’Union européenne ».

Et il est vrai à cet égard que la jurisprudence de la Cour de justice, évoquée à plusieurs reprises dans ces colonnes, confirme la rigueur de la force obligatoire de l’exécution d’un mandat. Ceci vaut sans exception, dans le sens où la Cour a considéré les raisons/motifs de refus prévues par la décision-cadre comme exhaustives (voir spécialement affaire C‑192/12 PPU West, pt. 55; affaire C‑399/11 Melloni, pt. 38). A la lumière de la jurisprudence dans les affaires Aranyosi et Caldararu, une certaine atténuation du principe établi apparait admissible si l’exécution implique une violation grave d’un droit fondamental bénéficiant d’une protection absolue, tel que la dignité de la personne humaine. Il semble difficile d’imaginer, au cas où la question serait adressée à la Cour de justice, que celle-ci puisse parvenir à intégrer la législation de l’UE en identifiant une raison supplémentaire pour cette hypothèse, la logique de l’avis 2/13 devrait alors être renversée et, en fait, la présomption même de non-octroi de l’asile.

En revanche, et pour ce que l’on en sait à travers la presse, les infractions pour lesquelles un mandat d’arrêt européen pourrait être émis (rébellion et sédition ?) contre M. Puigdemont ne semblent pas figurer sur la liste positive visée à l’art. 2, par. 2 de la décision cadre qui permet de procéder à une remise même en l’absence de double incrimination. Par conséquent, l’État d’exécution que serait la Belgique pourrait soumettre la remise à la vérification que les infractions couvertes par le mandat d’arrêt européen émis par l’Espagne soient également des infractions pénales en droit belge (art. 2, par. 4, et art. 4, par. 1, de la décision cadre).

Le scénario judiciaire risque donc, par l’automaticité de sa réponse, d’écarter toute hypothèse de refuge, de négociation ou autres compromis que le droit de l’extradition, hier, permettait encore. Là encore, prendre la décision de déférer à la demande de remise impliquera de procéder sous le feu des caméras à une arrestation pour y parvenir … Lourde responsabilité à prendre dans une coalition gouvernementale belge fragilisée sur la question nationaliste…

Sauf à croire qu’il n’y a finalement là que faux semblant, épisode nouveau d’une guerre de communication accréditée par la proximité de la consultation électorale en Catalogne. Jouer la carte de « l’exil » comme aux heures les plus noires, victimiser l’acteur principal de la crise, dénoncer la poursuite étatique en la discréditant dessinent les ressorts à peine dissimulés d’une stratégie dont nul ne sait si elle sera payante, pariant qu’elle parviendra à convaincre les hésitants. Donner en spectacle l’arrestation et l’emprisonnement ou même leurs simples éventualités permettra de prendre ainsi chacun à témoin de la justesse de la cause défendue. La brièveté des délais d’exécution du mandat d’arrêt européen, deux mois en vertu de l’article 17, pourrait alors pousser les uns ou les autres à une véritable course de lenteur pour l’éviter avant des élections cruciales …

Un seul enseignement mérite alors d’en être tiré, à ce stade de la crise. Son théâtre n’est plus national mais il est européen, faisant émerger un paradoxe imprévu mais dont il faudra tirer les leçons. S’il est banal chez les souverainistes de prétendre que l’Union a pu affaiblir ses Etats membres, la crise catalane et son déroulement révèlent très exactement l’inverse. D’abord car l’attrait européen et le risque de devoir s’en priver, comme nous l’avons démontré, constitue une puissante barrière défensive pour le maintien au sein de l’Etat que l’on est tenté de quitter. Ensuite car l’Union, ses dirigeants et son droit, ainsi pris à témoin par le choix des nationalistes d’européaniser la crise pour espérer la dénouer, s’avèrent être les premiers défenseurs de l’intégrité territoriale d’Etats membres. Ceux-ci se découvrent là une alliée inattendue. Ont-ils aussi compris qu’ils partagent désormais avec elle le choix de la décision finale sans en demeurer les seuls maîtres ?

La solidarité n’est pas une valeur : la validation de la relocalisation temporaire des demandeurs d’asile par la Cour de justice (CJUE, 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie c. Conseil, C-643/15 et C-647/15)


Par Henri LabayleCDRE

La rentrée judiciaire de l’automne 2017 était attendue impatiemment et le prononcé de l’arrêt Slovaquie et Hongrie contre Conseil, le 6 septembre, s’inscrivait en première ligne de cette attente. Le contexte en est connu, celui du refus des pays du groupe de Visegrad de se plier au programme de relocalisation des réfugiés initié au plus fort de la crise migratoire par l’Union. Deux d’entre eux l’avaient porté devant la Cour de justice.

La lecture des remarquables conclusions de l’avocat général Bot laissait entrevoir la possibilité d’un « grand arrêt ». Les enjeux en cause comme la nature des principes invoqués invitaient la Cour à une hauteur de vue à la mesure inverse des arguments développés par les requérants. L’occasion lui était offerte à peu de frais, par un arrêt clair et courageux, de se joindre au concert critique affectant certains nouveaux Etats membres quant à leur comportement lors de la crise de 2015. Peut-être même de réparer l’impression mitigée laissée par sa jurisprudence relative aux visas dits humanitaires et à l’accord UE-Turquie concernant cette période. Elle n’en a pas ressenti la nécessité, dans une Union doutant pourtant de son projet et de ses valeurs, préférant ainsi le biais à l’affirmation et l’omission à la condamnation.

I – Faute de proclamation, de l’instrumentalisation du principe de solidarité

Les données de l’affaire sont suffisamment connues pour ne pas appeler davantage de développements : l’adoption d’une décision du Conseil prévoyant la relocalisation contraignante dans les Etats de l’Union, sur une période de deux ans, de 120 000 personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale. Visant à soulager l’Italie et la Grèce, cette décision est fondée sur l’article 78 §3 TFUE. Ce dernier, « au cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers », autorise le Conseil à adopter des mesures provisoires au profit de ces Etats en difficulté, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen.

Le recours en annulation de la Slovaquie et de la Hongrie va être soutenu par la Pologne tandis que la Belgique, l’Allemagne, la Grèce, la France, l’Italie, le Luxembourg, la Suède interviendront avec la Commission au soutien du Conseil. Cette ligne de fracture est très politique. Elle explique un arrêt long, détaillé et minutieux, fait de 345 considérants répondant aux 16 moyens soulevés par les requérants (!!!).

On passera sans difficultés sur les multiples points établissant la légalité externe de la décision contestée, malgré leur grand intérêt quant à la distinction entre acte législatif et acte non législatif et aux conséquences procédurales en découlant. Ce qui nous intéresse en l’espèce porte sur le fond de la politique européenne d’asile.

a. une dérogation provisoire au règlement Dublin

La première particularité de la décision 2015/1060 de relocaliser 120 000 personnes dans l’Union, outre sa charge symbolique, réside dans la brèche qu’elle ouvre dans le système de « Dublin » qui régit la politique commune d’asile. Elle est ouvertement revendiquée par son considérant 23 : relocaliser un demandeur dans un autre Etat que celui considéré comme responsable de la demande par le règlement « Dublin » constitue bien une « dérogation temporaire » à celui-ci.

D’où une contestation double, celle de la possibilité pour un acte non législatif de déroger à un texte législatif, et celle du caractère « provisoire » ou pas de cette dérogation, l’article 78 TFUE n’autorisant que des mesures de ce type.

Pour ce qui est de la première critique et après un examen minutieux, la Cour va estimer que les dérogations prévues par la décision attaquée ne mettent pas en cause des actes législatifs. Elles se limitent strictement à répondre de manière rapide et effective, par un dispositif provisoire, à une situation de crise précise. Elles répondent de ce fait et de cet ensemble de précautions à l’exigence d’un encadrement de leur champ d’application matériel et temporel. Aussi, elles n’ont ni pour objet ni pour effet de remplacer ou de modifier de manière permanente des dispositions d’actes législatifs (pt 79).

Pour la seconde critique, la Cour note d’abord que l’article 78 TFUE garde le silence sur la nature des « mesures provisoires » qu’il mentionne, sans qu’on puisse les réduire de manière restrictive. Elles doivent au contraire « revêtir une portée suffisamment large afin de permettre aux institutions de l’Union de prendre toutes les mesures provisoires nécessaires pour répondre de manière effective et rapide à une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers » (pt 77). Elle souligne aussi que le traité ne mentionne plus à leur sujet de limitation temporelle, à l’inverse de l’ancien article 64 TCE, et que la marge d’appréciation reconnue au Conseil durant cette période de 2 ans se justifie par le caractère « inédit et complexe » de l’opération.

Il en découle une série de jugements de valeur sur le choix technique et politique opéré par les institutions de l’Union.

D’abord, puisque leur objectif était de soulager deux Etats membres face à une situation d’urgence qu’ils étaient incapables d’affronter seuls, on ne saurait considérer que « le mécanisme de relocalisation d’un nombre important de demandeurs ayant manifestement besoin d’une protection internationale que prévoit la décision attaquée est une mesure qui serait manifestement impropre à contribuer à cet objectif » (pt 213). D’autant qu’il est accompagné par tout un dispositif de mesures complémentaires mais qui n’étaient pas suffisantes par elles-mêmes. Et peu importe en l’espèce que les déficiences structurelles des Etats sous pression n’aient pas été comblées dans les temps : « tout régime d’asile, même un régime ne connaissant pas de faiblesses structurelles en termes d’accueil et de capacité de traitement des demandes de protection internationale, aurait été gravement perturbé par l’afflux sans précédent de migrants qui a eu lieu en Grèce et en Italie au cours de l’année 2015 » (pt 214).

Ensuite, ce mécanisme s’inscrit dans un esprit de « système » clairement valorisé par la Cour et ce n’est pas le moindre des intérêts de l’arrêt rendu que d’insister sur cette cohérence. Non seulement la décision de relocalisation se contente de déroger au « système objectif » de Dublin auquel elle ne se substitue pas (pt 332) mais elle s’y inscrit pleinement. Pour la Cour, « bien au contraire, ces deux systèmes ne diffèrent, en définitive, pas substantiellement l’un de l’autre, en ce sens que le système institué par la décision attaquée repose, comme le système institué par le règlement Dublin III, sur des critères objectifs » (pt 333).

Enfin, la constance de sa jurisprudence ne se dément pas : la Cour s’inscrit délibérément dans la logique de la sauvegarde du système de « Dublin » et elle choisit de s’enferrer avec l’Union dans la défense d’une règlementation dont tout démontre, à sa quatrième version (!!!), qu’elle ne fonctionne pas…

b. une mesure justifiée par le principe de solidarité

La véritable réponse que l’on attendait de la Cour était celle relative à l’existence ou non d’une solidarité au sein de l’Union, autre que de façade. L’interrogation allait au delà du simple fait de savoir si choisir un mécanisme de relocalisation était ou non proportionné à la situation, en particulier au vu de son faible taux d’application deux ans après (COM (2017) 465), défaut d’enthousiasme malicieusement souligné d’ailleurs par les requérants. Malgré l’allusion qu’elle contient à la solidarité, la directive 2001/55 « protection temporaire » qui aurait pu faire office d’alternative pêche par le fait qu’elle dépend du bon vouloir des Etats membres. Exhortation politique ou obligation juridique, la portée du principe de solidarité dont l’article 80 TFUE dispose qu’il « régit » la politique d’asile, réclamait d’être enfin précisée.

La Cour ne se défausse pas sur ce terrain même si elle ne juge pas utile de lui consacrer la place qu’il mérite, sous par exemple la forme d’un considérant de principe. Au centre de la polémique, la solidarité et les formes qu’elles empruntent dans la politique d’asile de l’Union auraient sans doute mérité mieux. On se contentera donc du rappel bienvenu d’Yves Bot mettant « l’accent sur l’importance de la solidarité en tant que valeur fondatrice et existentielle de l’Union », persuadés avec lui que « nous touchons là à la quintessence de ce qui constitue à la fois la raison d’être et l’objectif du projet européen » (concl. précitées, pts 17 et 18).

D’emblée, la Cour prévient et cadre l’étendue de son contrôle au regard du principe de proportionnalité, dans des « observations liminaires » exprimant sa prudence : au vu du large pouvoir d’appréciation concédé aux institutions pour arrêter des décisions éminemment complexes et politiques, elle ne saurait aller au delà du contrôle d’une erreur manifeste d’appréciation. Seul, le « caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée dans un de ces domaines  » (pt 207) est susceptible d’affecter sa légalité, a fortiori face à une crise appelant une réponse immédiate, comme en l’espèce.

Dès lors, elle ne saurait censurer que dans le cas où il « est constaté que, lorsqu’il a arrêté la décision attaquée, le Conseil a, à la lumière des informations et des données disponibles à ce moment, commis une erreur manifeste d’appréciation, en ce sens qu’une autre mesure moins contraignante, mais tout aussi efficace, aurait pu être prise dans les mêmes délais » (pt 236). La Cour va donc opérer son contrôle au regard des faits et de la portée de la décision de relocalisation. Elle en conclut que le Conseil a pu « estimer à bon droit, dans le cadre de la large marge d’appréciation qui doit lui être reconnue à cet égard, que le caractère contraignant de la répartition des personnes relocalisées s’imposait au vu de la situation d’urgence particulière dans laquelle la décision attaquée devait être adoptée » (pt 246). A cet égard, l’échec des négociations d’une répartition par consensus conforte évidemment l’opinion selon laquelle il n’existait pas d’autre échappatoire qu’un mécanisme contraignant.

Le principe de solidarité est alors instrumentalisé par la Cour au détriment d’une proclamation solennelle que l’on espérait.

La Cour de justice aurait pu faire le choix d’une approche frontale, à l’image de celle de son avocat général, pour délivrer l’une des incises prétoriennes dont elle a le secret, consistant à reconnaître ostensiblement toute sa force juridique au principe formulé par l’article 80 TFUE. Elle préfère biaiser, utilisant sa traque d’une erreur manifeste d’appréciation pour parvenir à un résultat identique. En se penchant sur les motivations exprimées par le Conseil, elle constate que ce dernier « a considéré qu’il était essentiel de faire preuve de solidarité ». Coïncidence heureuse, il y « était effectivement tenu » en vertu de l’article 80 TFUE et des principes de solidarité et de partage équitable que ce dernier formule (pt 252) !!!

Bien évidemment, se plier à la satisfaction d’une obligation juridique en adoptant la décision de relocalisation face à l’urgence spécifique de la situation ne saurait constituer une erreur manifeste d’appréciation. D’autant que le Conseil a décidé de ce mécanisme contraignant en se fondant sur l’article 78 TFUE, « lu à la lumière » du principe de solidarité consacré par l’article 80 TFUE. Le caractère obligatoire du principe de solidarité au sein des politiques migratoires de l’UE est donc clairement posé et c’est un apport majeur de l’arrêt, mettant fin aux polémiques.

Restait à en dessiner les contours sinon le contenu précis, ce que la Cour va faire de manière impressionniste. Elle écarte d’abord d’un trait comme étant insuffisantes l’hypothèse de l’existence de mesures alternatives à la relocalisation avant de se pencher de façon plus symptomatique sur l’argumentaire de la Hongrie.

L’aplomb des autorités hongroises méritait en effet une réponse. Ayant refusé d’être bénéficiaires des mesures de relocalisation dont elles contestaient le principe par lui-même, elles n’en réclamaient pas moins d’être exemptées de leur obligation d’accueil. De leur point de vue, imposer à la Hongrie des contingents de réfugiés alors qu’elle avait elle-même besoin d’aide était à contraire à l’article 78 §3 TFUE, cette disposition jouant au profit des États membres confrontés à un afflux soudain de ressortissants de pays tiers.

La genèse de la décision attaquée permet alors à la Cour, en écartant le moyen, de donner quelques indications quant à la portée concrète de la solidarité. L’obligation de relocaliser ayant un impact sur tous les Etats exige que soit assuré « un équilibre entre les différents intérêts en présence, compte tenu des objectifs poursuivis par cette décision ». Or, lorsqu’un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence, au sens de l’article 78 §3 TFUE, « les charges que comportent les mesures provisoires adoptées en vertu de cette disposition au profit de ce ou ces États membres doivent, en principe, être réparties entre tous les autres États membres, conformément au principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités entre les États membres » (pt 291). Qualifiée comme un « élément fondamental » de la décision attaquée, cette donnée du principe de solidarité est donc un apport important : la solidarité ne peut être morcelée ou fractionnée. Sauf mécanisme d’ajustement contenu par ailleurs dans la décision et appliqué à d’autres Etats comme l’Autriche ou la Suède avec l’aval de la Cour.

Au total donc, l’arrêt de la Cour en avalisant le courage politique de quelques acteurs de l’Union permet de donner un sens à la solidarité actée par le traité.

Théorique, certes. La communication précitée (COM (2017) 465), publiée par la Commission le jour du prononcé de l’arrêt et à quelques semaines de l’expiration du programme fait ainsi valoir qu’au 4 septembre 2017, seulement  27 695 personnes avaient été relocalisées (19 244 depuis la Grèce et 8 451 depuis l’Italie), les bons élèves (Malte et la Lettonie) ayant rempli leur quota tranchant par leur vertu avec l’obstination de la République tchèque, de la Hongrie et de la Pologne à manquer à leurs obligations juridiques…

II – Faute de témérité, de l’approche biaisée des valeurs de l’Union

L’opportunité se présentait à la Cour, devant l’exemplarité du cas d’espèce, de prononcer un arrêt de principe. Indiquer le terrain sur lequel se situer en matière d’asile et les limites à ne pas franchir aurait été bienvenu. Le spectacle honteux des murs se dressant au fur et à mesure de l’avancée des colonnes de réfugiés en Europe centrale, les brutalités policières de certains Etats membres allant parfois jusqu’à la menace d’emploi d’armes à feu, les déclarations à l’emporte-pièce des responsables politiques face au paroxysme de la crise fournissaient une trame à un rappel de l’essentiel, à l’expression du fondamental.

Sans pouvoir jouer de l’ironie du président de la Commission félicitant Victor Orban de sa prise de conscience des bienfaits de la solidarité lors de sa demande de financement d’un mur anti-migrants, la Cour avait au moins la possibilité de clarifier ici les données et de guider les consciences. Elle ne l’a pas retenue.

a. l’impasse sur les valeurs de l’Union  

Offerte sur un plateau par un argumentaire de la Pologne dont on a peine à imaginer qu’il puisse trouver place dans le prétoire de Luxembourg, l’occasion était idéale pour la Cour de se placer au niveau de conscience des conclusions de son avocat général. Ces dernières mettaient d’emblée l’accent sur les valeurs fondant l’action de l’Union, qui doit en assurer la garantie, cadrant ainsi le débat contentieux pour ce qu’il est : une question de principe. L’économie d’un rappel de la Cour sur ce point déçoit par sa pusillanimité et elle fait douter de sa compréhension réelle des enjeux.

Placé entre guillemets par la Cour elle-même, presqu’avec des pincettes, l’argument sidère : des Etats « presque ethniquement homogènes comme la Pologne » (pt 301) ne sauraient accueillir des migrants relocalisés sur leur territoire car leur population en diffère culturellement et linguistiquement. Outre le fait que c’est le propre d’une politique d’asile et d’immigration (souverainement acceptée par l’Etat polonais lors de son adhésion aux traités de l’Union) que d’impliquer des différences humaines de cette nature, l‘argument de « l’homogénéité ethnique » nationale n’est pas acceptable et ses relents sont scandaleux.

La Cour préfère le registre rationnel en soulignant que la prise en compte de cette différence rendrait impossible de facto toute relocalisation : si elle « devait être strictement conditionnée par l’existence de liens culturels ou linguistiques entre chaque demandeur de protection internationale et l’État membre de relocalisation, il en découlerait qu’une répartition de ces demandeurs entre tous les États membres … et, partant, l’adoption d’un mécanisme de relocalisation contraignant, seraient impossibles » (pt .304). Evidemment.

Cela va de soi mais ce qui aurait été mieux en le disant est surtout qu’un argument de cette nature transgresse évidemment les valeurs de l’Union telles que proclamées par l’article 2 TUE. Dignité, pluralisme, non discrimination y figurent, entre autres… A l’instant où, pour sa conception particulière de l’institution judiciaire, la Pologne est menacée des foudres de l’article 7 TUE qui sanctionne la violation grave de ces valeurs, était-il déraisonnable ou contradictoire de s’opposer fortement à la revendication étatique d’une société « presqu’ethniquement homogène » ? Etait-il déplacé de refuser fortement de se faire l’écho des multiples déclarations publiques nationales écartant l’accueil des demandeurs de protection pour des raisons religieuses ou raciales ?

Benoitement, la Cour préfère l’approche désincarnée, celle qui met en avant l’article 21 de la Charte des droits fondamentaux et le principe de non discrimination pour estimer que « des considérations liées à l’origine ethnique des demandeurs de protection internationale ne peuvent pas être prises en compte en ce qu’elles seraient, de toute évidence, contraires au droit de l’Union et notamment à l’article 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne » (pt 305). Dans le « de toute évidence », se dissimule sans doute la désapprobation du juge de l’Union …

Ce manque de courage est, en fait, un manque de lucidité. Ainsi, comment le juge suprême de l’Union peut-il marteler dans sa jurisprudence à destination des juges nationaux l’existence de cette « prémisse fondamentale » qu’est la « confiance mutuelle » entre les Etats membres sans, de temps à autres, parler le langage des valeurs et des droits fondamentaux et adresser aux sociétés nationales les signes de l’attention effective qu’il y porte ? S’y dérober affecte la crédibilité et donc la solidité de l’édifice, à court terme.

b. l’objectivation du droit des réfugiés

Un regret du même ordre accompagne les développements de la Cour relatifs au droit des réfugiés. Utiles et bienvenus, ces développements ne contiennent pas une once d’attention personnalisée pour les victimes qui en sont l’objet, pas un mot de compassion pour leur misère.

Avec un sens de l’humour qui peut dépasser l’observateur, les Etats requérants s’inquiétaient pourtant ouvertement des atteintes aux droits fondamentaux organisées par la décision attaquée. Le droit de rester dans l’Etat membre d’accueil était ainsi mis en avant par la Hongrie tandis que la Pologne en appelait, elle « aux standards de la protection des droits de l’Homme » y compris en se préoccupant des liens culturels et sociaux conditionnant leur intégration dans la société de l’Etat membre d’accueil…

La Cour écarte alors, très justement, toute accusation d’arbitraire se substituant au système objectif institué par le règlement « Dublin ». Valorisant à juste titre les critères retenus par la décision de relocalisation, liés à l’intérêt supérieur de l’enfant et aux liens familiaux, culturels ou sociaux, elle délivre deux enseignements majeurs.

Le premier confirme la priorité qui demeure la sienne, perceptible dans l’ensemble de sa jurisprudence relative à « Dublin » : faire en sorte que le régime commun d’asile fonctionne de manière effective. La lecture qu’elle en fait donne alors logiquement la préséance à une approche objective et non pas subjective.

Aussi, elle note sans difficulté que l’absence de possibilité pour les demandeurs de choisir l’État membre responsable de l’examen de leur demande exprime invariablement la même règle que le système « Dublin » : il n’existe pas de possibilité de choisir sa destination au profit des demandeurs de protection et d’exprimer sa préférence. Ce qui justifie qu’ils doivent disposer d’un droit de recours effectif contre la décision de relocalisation aux fins du respect de leurs droits fondamentaux. La raison en est objectivement exprimée par la Cour : « l’objectif de cette décision… est de soulager les régimes d’asile grec et italien d’un nombre important de demandeurs en les relocalisant, dans de brefs délais et de manière effective, vers d’autres États membres dans le respect du droit de l’Union et, en particulier, des droits fondamentaux garantis par la Charte » (pt 337).

Le second enseignement est un rappel. A la Hongrie qui avançait que la convention de Genève « comporterait un droit de rester dans l’État du dépôt de la demande tant que celle-ci est pendante », elle répète l’état du droit positif, souvent ignoré. L’examen obligé de la demande de protection est « une expression particulière du principe de non-refoulement qui interdit qu’un demandeur de protection internationale soit expulsé vers un État tiers tant qu’il n’a pas été statué sur sa demande » (pt 341). Ce qui est parfaitement exact.

Parce que le transfert d’un demandeur vers un autre Etat membre dans le cadre d’une opération de relocalisation afin d’examiner sa demande « ne saurait être constitutif d’un refoulement vers un Etat tiers », le moyen ne saurait prospérer. On est ici en face « d’une mesure de gestion de crise, prise au niveau de l’Union, visant à assurer l’exercice effectif, dans le respect de la convention de Genève, du droit fondamental d’asile, tel que consacré à l’article 18 de la Charte » (pt 343).

Au total, la Cour s’inscrit donc ici dans le fil de sa jurisprudence ordinaire tenant à la fois aux questions normatives et au fond du droit de l’asile. Dans un climat de tensions et un contexte politique européen détestable, elle ne souhaite visiblement pas dépasser les limites qu’elle s’est fixée : ni participer à ce débat, ni en être l’objet.

Think of the children: the ECJ clarifies the status of non-EU parents of EU citizen children living in their own Member State


Professor Steve Peers

What immigration rights do non-EU citizens have under EU law? There are three main areas of EU law that address this issue: EU immigration and asylum law; EU treaties with non-EU countries; and EU free movement law. The latter area of law is focussed on EU citizens’ right to move between Member States, and so only covers non-EU citizens if they are family members of EU citizens who have moved to another Member State. Those rules also apply by analogy where an EU citizen with a non-EU family member has moved to another Member State, then moved back to that citizen’s home Member State. (These are known as Surinder Singh cases: see this discussion of the ECJ’s most recent ruling on such cases, from 2014).

But what if an EU citizen has a non-EU family member, but has never moved to another Member State? Such cases fall outside the scope of EU free movement law. They will therefore in principle fall solely within the scope of national law, unless either EU immigration and asylum law or EU treaties with non-EU countries apply (they usually will not). But in a limited number of cases, there is a fourth category of EU law which might apply to them: EU citizenship law.

This principle was first set out in the 2011 judgment in Ruiz Zambrano, which concerned Belgian children living in Belgium with two non-EU parents. The ECJ ruled that expelling the non-EU parents would in effect would result in the departure of the children from the EU, thereby risking the ‘genuine enjoyment of the substance’ of those children’s EU citizenship rights.

Subsequent ECJ case law (discussed here) made clear that this principle is apparently restricted to the non-EU parents of EU citizen children living in their home State. Cases very similar to Zambrano – two non-EU parents of an EU child – are rare, because Member States now rarely, if ever, confer nationality upon children simply because they are born on the territory. However, there are rather more cases where: a) a home-State EU citizen marries a non-EU citizen, b) their child gets home-State citizenship because one of her parents is a home-State citizen; and c) the parents’ relationship ends.

In those cases, Ruiz Zambrano still potentially applies, as long as the non-EU parent is the ‘primary carer’ for the home-State EU citizen child. In that case, removing this parent to a non-EU country would in effect force the EU citizen child to leave the EU as well.  But when exactly does the ‘primary carer’ test apply? The ECJ clarified this issue in today’s important judgment in Chavez-Vilchez and others.


Chavez-Vilchez and others concerned a number of non-EU parents of Dutch children in the Netherlands, who sought to argue that they were primary carers of those children, and so entitled to residence in accordance with the Ruiz Zambrano judgment. The Dutch government argued that they could not automatically be considered primary carers if it was possible for the other parent, ie the Dutch citizen, to take care of the children:

…the mere fact that a third-country national parent undertakes the day-to–day care of the child and is the person on whom that child is in fact dependent, legally, financially or emotionally, even in part, does not permit the automatic conclusion that a child who is a Union citizen would be compelled to leave the territory of the European Union if a right of residence were refused to that third-country national. The presence, in the territory of the Member State of which that child is a national or in the territory of the Union, as a whole, of the other parent, who is himself a Union citizen and is capable of caring for the child, is, according to the Netherlands Government, a significant factor in that assessment (para 66)

While the Court of Justice agreed that the non-EU parents could not automatically be considered as primary carers where the home state EU citizen child was dependent upon them, the Court’s approach was more open. It began by restating prior case law: the key issue was ‘who has custody of the child and whether that child is legally, financially or emotionally dependent on the third-country national parent’ (para 68). It then reiterated, following Zambrano, that dependency was particularly significant (para 69). Then it added new detail on how to assess dependency:

…it is important to determine, in each case at issue in the main proceedings, which parent is the primary carer of the child and whether there is in fact a relationship of dependency between the child and the third-country national parent. As part of that assessment, the competent authorities must take account of the right to respect for family life, as stated in Article 7 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, that article requiring to be read in conjunction with the obligation to take into consideration the best interests of the child, recognised in Article 24(2) of that charter (para 70).

For the purposes of such an assessment, the fact that the other parent, a Union citizen, is actually able and willing to assume sole responsibility for the primary day-to-day care of the child is a relevant factor, but it is not in itself a sufficient ground for a conclusion that there is not, between the third-country national parent and the child, such a relationship of dependency that the child would be compelled to leave the territory of the European Union if a right of residence were refused to that third-country national. In reaching such a conclusion, account must be taken, in the best interests of the child concerned, of all the specific circumstances, including the age of the child, the child’s physical and emotional development, the extent of his emotional ties both to the Union citizen parent and to the third-country national parent, and the risks which separation from the latter might entail for that child’s equilibrium. (para 71; emphases added)

The Court went on to answer questions from the national court about the burden of proof in Zambrano cases, which were connected with the substantive test to be applied. The Dutch government had argued:

…the burden of proof of the existence of a right of residence under Article 20 TFEU lies on the applicants in the main proceedings. It is for them to demonstrate that, because of objective impediments that prevent the Union citizen parent from actually caring for the child, the child is dependent on the third-country national parent to such an extent that the consequence of refusing to grant that third-country national a right of residence would be that the child would be obliged, in practice, to leave the territory of the European Union (para 74).

Although the ECJ accepted that the burden of proof lay upon the non-EU parent (para 75), it also ruled that national authorities ‘must ensure that the application of national legislation on the burden of proof’ in such cases ‘does not undermine the effectiveness’ of EU citizenship rights (para 76). This meant that the authorities had to make ‘the necessary inquiries’ to find out where the EU citizen parent lived, ‘whether that parent is, or is not, actually able and willing to assume sole responsibility for the primary day-to-day care of the child’ and whether the EU citizen child was dependent upon the non-EU parent (para 77).

In effect, the Court ruled that while the non-EU citizen must make a prima facie case, national authorities share some of the burden to investigate some aspects of the case. Again, the substantive test applicable is less stringent than urged by the Dutch government.


Today’s judgment clarified a number of issues relating to Zambrano cases, following on from last year’s judgments in CS and Rendón Marín (discussed here) which clarified when non-EU Zambrano parents could be expelled for public policy reasons. While the 2016 judgments referred to the child’s best interests, age, situation and dependency (referring to case law of the European Court of Human Rights), today’s judgment also refers to ‘physical and emotional development’, ‘emotional ties’ to both parents, and the effect of separation on the child. All of these are factors relating to the child, not to the non-EU parent; but all of them nevertheless concern the child’s links with that parent.

The Dutch government’s desired focus on the capability of the EU citizen parent takes a back seat to the child’s best interests, as further elaborated by the Court. This will protect more non-EU parents, but in a differential way. Oddly, the Court’s case law does not take express account of situations of joint custody, or the more general argument that the child’s best interest will usually be to maintain strong relationships with bothparents (assuming they are not negligent or abusive).

Could it also be argued that the requirement of always seeking to identify a ‘primary carer’ is problematic from the point of view of gender equality?  Due to the division of labour relating to child care in practice, the Court’s rulings would classify more non-EU mothers than non-EU fathers as ‘Zambrano carers’; but the expulsion of those fathers will only increase the childcare demands on the EU citizen mother who remains, as well as disrupt the child’s right to maintain a relationship with his father. Of course, the presence of the parent who looks after a child day-to-day is essential; but children love the parent who kicks the ball as well as the parent who cooks the meal.

The procedural aspects of the Court’s judgment are interesting, but raise further questions: is there a right to appeal, to a decision within a reasonable time, to a lawyer, to legal aid? In last year’s judgments, the Court of Justice referred to concepts from EU free movement law and its relevant case law when discussing the substantive test for expelling Zambrano carers; but it made no such cross-references today. The long-term immigration status of the parent is also an open question, although Zambrano noted that there should be access to employment to make the residence rights of the parent effective.

Finally, a Brexit point: the draft EU position for negotiating acquired rights does not appear to cover Zambrano carers. From a technical point of view, this is logical because the case law concerns (from the UK’s perspective) non-EU parents of UK citizens who have not moved within the EU. So no free movement rights have been acquired; we are rather talking of EU citizenship rights which will necessarily be lost when the UK ceases to be a Member State, since citizenship of the EU is defined as deriving from the nationality of a Member State. But from a human point of view, any deterioration in legal status could damage or even shatter the family lives of the children concerned. Zambrano carers should therefore be protected ideally in the Brexit talks, or failing that by the UK unilaterally.

See also further reading on UK Zambrano case law by Charlotte O’Brien and Desmond Rutledge

EU accession to the Istanbul Convention preventing and combating violence against women. The current state of play.

by Luigi LIMONE (*)

The Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence, known as ‘Istanbul Convention’, is the first legally binding treaty in Europe that criminalises different forms of violence against women including physical and psychological violence, sexual violence, sexual harassment and rape, stalking, female genital mutilation, forced marriage, forced abortion and forced sterilization.

It emphasises and recognises that violence against women is a human rights violation, a form of discrimination against women and a cause and a consequence of inequality between women and men. The Convention requires the public authorities of State parties to adopt a set of comprehensive and multidisciplinary measures in a proactive fashion to prevent violence, protect its victims/survivors and prosecute the perpetrators. The Convention recognises that women experience multiple forms of discrimination and requires the State parties to ensure that tits implementation is made without discrimination on any ground such as sex, gender, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth, sexual orientation, gender identity, age, state of health, disability, marital status, migrant or refugee status or other. It also states that violence against women can never be justified in the name of culture, custom, religion, tradition nor so-called ‘honour’.

It foresees obligations to adopt a specific gender-sensitive approach in migration and asylum matters, and the establishment of a specific monitoring mechanism, (The Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence “GREVIO”), tasked with ensuring effective implementation of its provisions by the Parties.

The Convention contains 81 articles set out in 12 separate chapters and was adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 7 April 2011, and opened for signature.  on 11 May 2011.  The Convention is open for signature and approval by the (47) member States of the Council of Europe, non-member States which have participated in its elaboration and the European Union, and is open for accession by other non-member States. The Istanbul Convention came into force in 2014. It has been signed by all the EU Member States (but the ratification is still missing for Bulgaria, Croatia, Cyprus, Czeck Republik, Estonia, Germany, Greece, Hungary, Ireland Latvia, Lithuania, Luxembourg, Slovakia and UK)

EU Accession : different perspectives of the Commission and of the Council

It should be noted that from a legal point of view the Istanbul Convention, like many other international treaties, is a ‘mixed agreement’ which allows for EU accession in parallel to the Member States’ accession.  While the EU cannot sign up to older international human rights treaties, like the UN Covenants, since they are only open to States, newer treaties expressly provide for the EU to sign up to them. This holds particularly true for the Istanbul Convention, which deals with a number of fields the EU is competent in, including victims’ rights and protection orders, asylum and migration, as well as in judicial cooperation in criminal matters.

As Steve Peers said, the EU accession to the Istanbul Convention can only be welcomed. Although it may not, by itself, prevent any act of violence from being committed, it may accelerate a broader process of ratification and corresponding national law reform on this issue. It may also have the important practical impact of helping victims receive support or protection, particularly in the context of the law on crime victims, immigration or asylum.

More specifically, the EU ratification of the Istanbul Convention could provide encouragement to its Member States, as well as non-EU Member States, to ratify the Convention and, since the CJEU will have jurisdiction to interpret those provisions of the Convention which fall within the scope of EU competence, it could promote a uniform interpretation of those provisions within the EU, thus establishing a truly comprehensive  framework for preventing and combating violence against women and domestic violence.

On 4th March 2016, the European Commission has then issued a proposal for a Council decision on the conclusion, by the European Union, of the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence.

The Commission proposal for the EU accession to the Istanbul Convention has recognised the mixed nature of the Convention and but has explicitly stated that the European Union has exclusive competence to the extent that, according to art.3(2) the Convention may affect common EU rules or alter their scope (recital 6).

However it has to be noted that according to art.73 of the Convention  :“The provisions of this Convention shall not prejudice the provisions of internal law and binding international instruments which are already in force or may come into force, under which more favourable rights are or would be accorded to persons in preventing and combating violence against women and domestic violence.”  Consequently, contracting Parties to the Convention are allowed to maintain or introduce a higher level of protection for women and girls than the norms set out in the Convention.

This gives some leeway to the Member States which have already signed and in some cases also ratified the Convention. Moreover in cases where relevant Union legislation contains minimum standards as well, it can be questioned if they have lost their possibility of adopting national legislation more favorable to the victims. On September 2016, the Slovak Presidency has then requested the Legal Service to give an opinion on the competences of the Union relating to the Convention, and to identify the parts of the Convention, if any, that fall within the Union’s exclusive competence.

This opinion was issued on 27 October 2016 (doc. 13795/16 -only partially accessible to the public) and as a result of subsequent debates in the Council working Groups it was decided that the Convention should be signed on behalf of the EU only as regards matters falling within the competence of the Union insofar as the Convention may affect common rules or alter their scope.

According to an internal Council source the EU must be held to have exclusive competence for some of the provisions of the Convention set out in Chapters IV (“Protection and Support”), V (‘Substantive Law) and VI (‘Investigation, prosecution, procedural law and protective measures’) but only insofar as they relate to victims covered by Directive 2011/92/EU and Directive 2011/36/EU. (Moreover in the case of the Victim Directive it deals with minimum EU rules so that some competence remain at MS level).

On the contrary it seems indisputable that the Union has acquired exclusive competence in relation to two of the three provisions of Chapter VII (‘Migration and Asylum’).  In relation to Article 60(1) and (2) of the Convention, the current EU rules of the “Qualification Directive” does not appear to be much leeway for Member States to exceed the protection level set out in Union rules. The same applies to Article 60(3) of the Convention, in the light of the detailed provisions of the same Qualification Directive, the “Procedures Directive” and the “Reception conditions Directive”, even if they set, technically speaking, Member States to maintain or introduce more favourable protection.  As for Article 61 of the Convention, on non-refoulement, this appears to set “minimum” norms, but only in theory.  The same must be held for the corresponding provisions of EU provisions, whether primary (Article 78(1) TFEU), or secondary law.

Therefore, to protect the MS competence the Council has decided to change the legal basis and the draft decision on the signing on behalf of the European Union of the Istanbul Convention was divided into two decisions: one with regard to matters related to judicial cooperation in criminal matters and the second with regard to asylum and non-refoulement.

Both Council and Commission have recognised that the respective competences of the European Union and the Member States are inter-linked and have considered that it is appropriate to establish arrangements between the Commission and the Member States for the monitoring mechanism provided by the Convention, the so-called Group of experts on action against violence against women and domestic violence (GREVIO).

…in the meantime the European Parliament ..

At the European Parliament level, on several occasions MEPs have recalled that the EU accession to the Istanbul Convention would guarantee a coherent European legal framework to prevent and combat violence against women and gender-based violence and to protect the victims of violence, provide greater coherence and efficiency in EU internal and external policies and ensure better monitoring, interpretation and implementation of EU laws, programs and funds relevant to the Convention, as well as more adequate and better collection of comparable desegregated data on violence against women and gender-based violence at EU.

According to the MEPs the EU ratification would also reinforce the EU accountability at international level and, last but not least, it would apply renewed political pressure on Member States to ratify this instrument (note that so far all EU Member States have signed the Istanbul Convention, but only fourteen of them have ratified it).

The European Parliament has also recalled that the Commission is bound by Article 2 TEU and by the Charter of Fundamental Rights to guarantee, promote and take action in favour of gender equality. It has, therefore, welcomed the Commission proposal to sign and conclude the EU accession to the Istanbul Convention.

In this respect, a draft interim report between the LIBE and FEMM Committees is being drafted by two rapporteurs, Anna Maria Corazza Bildt (EPP – Sweden) and Christine Revault D’Allonnes Bonnefoy (S&D – France). A first LIBE/FEMM joint hearing on the issue took place on 29 November 2016. It was followed by a second joint hearing, which was held on 27 March 2017, whose aim was to highlight the importance as well as the necessity for the EU to access the Istanbul convention as a unique body.

During the latter hearing, some MEPs reiterated the importance of the EU accession to the Istanbul Convention, which could represent the basis for the introduction of a holistic approach addressing the issue of violence against women and girls and gender-based violence from a wide range of perspectives, such as prevention, the fight against discrimination, criminal law measures to combat impunity, victim protection and support, the protection of children, the protection of women asylum seekers and refugees and better data collection.

According to Malin Björk  (GUE/NGL – Sweden), the EU accession to the Istanbul convention would represent a very important step forward and it would allow to see violence against women as a political issue. For her, the EU ratification would be an opportunity to make people understand that such an issue is part of gender politics and it has to be recognised as such.

For Iratxe García Pérez (S&D – Spain), it would be extremely important to use all the best practices provided by some EU countries, such as Spain and Sweden, in order to define a common European framework for an active policy to combat violence against women. In her opinion, the European society is still unequal and gender-based violence derives from such an unbalance of power. The EU accession to the Istanbul Convention would be therefore crucial in order to set the basis for a common European strategy aiming to eliminate gender unbalances across Europe.

The key elements of the interim report were outlined during a third joint hearing which took place on 11 April 2017. On that occasion, the two rapporteurs stressed the needs for a joint effort between the European Parliament and the European Commission, in order to set up a holistic and comprehensive approach towards violence against women. Both the rapporteurs  expressed their strong support for the introduction of an EU directive and recalled that violence against women should not be considered as a national issue but as a European issue, since it affects the whole European society.

Despite the progress made at the European Parliament level, some MEPs deplored the fact that negotiations in the Council were not proceeding at the same speed.

It is not clear if the LIBE members were aware of the debates on the Council side or if they have been “timely and fully informed” of the new approach emerging on the Council side as it should had be the case according to art. 218 of the TFUE. Nor it is clear if the Commission has taken duly informed the LIBE Members in compliance with the EP-Commission Framework agreement.

(*) FREE-GROUP Trainee


Legal Frameworks for Hacking by Law Enforcement: Identification, Evaluation and Comparison of Practices



by Mirja  GUTHEIL, Quentin  LIGER, Aurélie  HEETMAN, James  EAGER, Max  CRAWFORD  (Optimity  Advisors)

Hacking by law enforcement is a relatively new phenomenon within the framework of the longstanding public policy problem of balancing security and privacy. On the one hand, law enforcement agencies assert that the use of hacking techniques brings security, stating that it represents a part of the solution to the law enforcement challenge of encryption and ‘Going Dark’ without systematically weakening encryption through the introduction of ‘backdoors’ or similar techniques. On the other hand, civil society actors argue that hacking is extremely invasive and significantly restricts the fundamental right to privacy. Furthermore, the use of hacking practices pits security against cybersecurity, as the exploitation of cybersecurity vulnerabilities to provide law enforcement with access to certain data can have significant implications  for  the security of the internet.

Against this backdrop, the present study provides the LIBE Committee with relevant, actionable insight into the legal frameworks and practices for hacking by law enforcement. Firstly, the study examines the international and EU-level debates on the topic of hacking by law enforcement (Chapter 2), before analysing the possible legal bases for EU intervention in the field (Chapter 3). These chapters set the scene for the primary focus of the study: the comparative analysis of legal frameworks and practices for hacking by law enforcement across six selected Member States (France, Germany, Italy, the Netherlands, Poland and the UK), with further illustrative examples from three non-EU countries (Australia, Israel and the US) (Chapter 4). Based on these analyses, the study concludes (Chapter 5) and presents concrete recommendations and policy proposals for  EU  action  in  the field (Chapter 6).

The international and EU-level debates on the use of hacking techniques by law enforcement primarily evolve from the law enforcement challenge posed by encryption – i.e. the  ‘Going  Dark’  issue.

Going Dark is a term used to describe [the] decreasing ability [of law enforcement agencies] to lawfully access and examine evidence at rest on devices and evidence in motion across   communications   networks.1

According to the International Association of Chiefs of Police (IACP), law enforcement agencies are not able to investigate illegal activity and prosecute criminals without this evidence. Encryption technologies are cited as one of the major barriers to this access. Although recent political statements from several countries (including France, Germany, the UK and the US) seemingly call for ‘backdoors’ to encryption technologies, support for strong encryption at international and EU fora remains strong. As such, law enforcement agencies across the world started to use hacking techniques to bypass encryption. Although the term ‘hacking’ is not used by law enforcement agencies, these practices essentially mirror the techniques used by hackers (i.e. exploiting any possible vulnerabilities – including technical, system  and/or human  vulnerabilities  – within  an  information  technology  (IT) system).

Law enforcement representatives, such as the IACP and Europol, report that access to encrypted and other data through such hacking techniques brings significant investigative benefits. However, it is not the only possible law enforcement solution to the ‘Going Dark’ issue. Outside of the scope of this study, the other options include: requiring users to provide their password or decrypt their data; requiring technology vendors and service providers to bypass   the   security   of   their   own   products   and   services;   and   the    systematic   weakening   of encryption through the mandated introduction of ‘backdoors’ and/or weakened standards for encryption.

With the benefits of hacking established, a 2016 Joint Statement published by the European Union Agency for Network and Information Security (ENISA) and Europol2 noted that the use of  hacking  techniques also brings  several   key  risks.

The primary risk relates to the fundamental right to privacy and freedom of expression and information, as enshrined in international, EU and national-level law. Hacking techniques are extremely invasive, particularly when compared with traditionally intrusive investigative tools (e.g. wiretapping, house searches etc.). Through hacking, law enforcement can gain access to all data stored or in transit from a device; this represents a significant amount of data (e.g. a recent investigation by Dutch law enforcement collected seven terabytes of data, which translates into around 86 million pages of Microsoft Word documents3), as well as extremely sensitive data (e.g. a person’s location and movements, all communications, all stored data etc.). Consequently, the use of hacking techniques will inherently restrict the fundamental right to privacy.

Therefore, current debates at international and EU fora focus on assessing and providing recommendations on the current legal balances and safeguards for the restriction of the right to privacy by hacking techniques. However, these debates have assumed that hacking practices are necessary for law enforcement and simply require governing laws; they have not discussed whether the use of hacking techniques by law enforcement is necessary and proportional. The law enforcement assertions regarding the necessity of these invasive tools have  not   been  challenged.

The second key risk relates to the security of the internet. Law enforcement use of hacking techniques has the potential to significantly weaken the security of the internet by “[increasing] the attack surface for malicious abuse”4. Given that critical infrastructure and defence organisations, as well as law enforcement agencies themselves, use the technologies targeted and potentially weakened by law enforcement hacking, the potential ramifications reach  far  beyond  the intended  target.

As such, debates at international and EU fora focus on the appropriate balances between security and privacy, as well as security and cybersecurity. Regarding security v. privacy, the debates to date have assessed and provided recommendations on the legislative safeguards required to ensure that hacking techniques are only permitted in situations where a restriction of the fundamental right to privacy is valid in line with EU legislation (i.e. legal, necessary and proportional). Regarding security v. cybersecurity, the debates have been limited and primarily centre around the use and/or reporting of zero-day vulnerabilities discovered  by  law enforcement agencies.

Further risks not discussed in the Joint Statement but covered by this study include: the risks to territorial sovereignty – as law enforcement agencies may not know the physical location of the target data; and the risks related to the supply and use of commercially-developed hacking tools by governments with poor consideration for human rights.

Alongside the analysis of international and EU debates, the study presents hypotheses on the legal  bases  for  EU  intervention  in  the  field. Although  possibilities for  EU  legal  intervention  in several areas are discussed, including mutual admissibility of evidence (Art. 82(2) TFEU), common investigative techniques (Art. 87(2)(c) TFEU), operational cooperation (Art. 87(3) TFEU) and data protection (Art. 16 TFEU, Art. 7 & 8 EU Charter), the onus regarding the development of legislation in the field is with the Member States. As such, the management of the risks associated with law enforcement activities is governed at the Member State level.

As suggested by the focus of the international and EU discussions, concrete measures need to be stipulated at national-level to manage these risks. This study presents a comparative analysis of the legal frameworks for hacking by law enforcement across six Member States, as well as certain practical aspects of hacking by law enforcement, thereby providing an overview of the primary Member State mechanisms for the management of these risks. Further illustrative examples are provided from research conducted in three non-EU countries.

More specifically, the study examines the legal and practical balances and safeguards implemented at national-level to ensure: i) the legality, necessity and proportionality of restrictions to the fundamental  right  to  privacy;   and ii) the security  of  the internet.

Regarding restrictions to the right to privacy, the study first examines the existence of specific legal frameworks for hacking by law enforcement, before exploring the ex-ante and ex-post conditions and mechanisms stipulated to govern restrictions of the right to privacy and ensure they are legal, necessary  and  proportional.

It is found that hacking practices are seemingly necessary across all Member States examined, as four Member States (France, Germany, Poland and the UK) have adopted specific legislative provisions and the remaining two are in the legislative process. For all Member States except Germany, the adoption of specific legislative provisions occurred in 2016 (France, Poland and the UK) or will occur later (Italy, the Netherlands).  This  confirms the  new  nature  of these investigative techniques.

Additionally, law enforcement agencies in all Member States examined have used, or still use, hacking techniques in the absence of specific legislative provisions, under so-called ‘grey area’ legal provisions. Given the invasiveness of hacking techniques, these grey areaprovisions are considered  insufficient  to adequately  protect the right to privacy.

Where specific legal provisions have been adopted, all stakeholders agree that a restriction of the right to privacy requires the implementation of certain safeguards. The current or proposed legal frameworks of all six Member States comprise a suite of ex-ante conditions and ex-post mechanisms that aim to ensure the use of hacking techniques is proportionate and necessary. As recommended by various UN bodies, the provisions of primary importance include judicial authorisation of hacking practices, safeguards related to the nature, scope and duration of possible measures (e.g. limitations to crimes of a certain gravity and the  duration  of  the hack,  etc.) and  independent   oversight.

Although many of these types of recommended conditions are common across the Member States examined – demonstrated in the below table – their implementation parameters differ. For instance, both German and Polish law permit law enforcement hacking practices without judicial authorisation in exigent circumstance if judicial authorisation is achieved in a specified timeframe. However, the timeframe differs (three days in Germany compared with five days in Poland). These differences make significant difference, as the Polish timeframe was criticised  by the Council  of  Europe’s  Venice Commission  for being  too long.5

Furthermore, the Member States examined all accompany these common types of ex-ante and ex-post conditions with different, less common conditions. This is particularly true for ex-post oversight mechanisms. For instance, in Poland, the Minister for internal affairs provides macro-level information to the lower (Sejm) and upper (Senat) chambers of Parliament;6 and in the UK, oversight is provided by the Investigatory Powers Commissioner, who reviews all cases of hacking by law enforcement, and the Investigatory Powers Tribunal, which  considers disputes or  complaints surrounding  law enforcement  hacking.7

Key ex-ante considerations
Judicial authorisation The    legal    provisions    of    all    six    Member    States    require    ex-ante judicial        authorisation        for        law        enforcement        hacking.        The information  to  be  provided  in  these requests differ.

Select     Member     States     (e.g.     Germany,     Poland,     the     UK)     also provide for hacking without prior judicial authorisation in exigent circumstances  if  judicial  authorisation  is subsequently  provided. The timeframes  for  ex-post authorisation  differ.

Limitation by crime and  duration All  six Member  States  restrict  the  use  of  hacking  tools  based  on the   gravity   of   crimes.    In    some    Member   States,    the    legislation presents  a  specific  list  of  crimes  for  which  hacking  is permitted; in     others,     the    limit    is    set     for    crimes    that    have    a    maximum custodial    sentence   of   greater   than    a   certain   number    of   years. The lists and numbers  of years required differ by Member   State.

Many Member States also restrict the duration for which hacking may   be   used.   This   restriction   ranges   from   maximum   1   month (France, Netherlands) to a maximum of 6 months (UK), although extensions     are     permitted     under     the     same     conditions     in     all Member States.

Key ex-post considerations
Notification and effective remedy Most    Member    States    provide    for    the    notification    of    targets    of hacking  practices and  remedy  in  cases  of unlawful   hacking.
Reporting and oversight Primarily, Member States report at a micro-level through logging hacking  activities and  reporting them  in  case  files.

However,   some   Member   States   (e.g.   Germany,   Poland   and   the UK) have macro-level  review  and  oversight mechanisms.

Furthermore, as regards the issue of territoriality (i.e. the difficulty law enforcement agencies face obtaining the location of the data to be collected using hacking techniques), only one Member States, the Netherlands, legally permits the hacking of devices if the location is unknown. If the device turns out to be in another jurisdiction, Dutch law enforcement must apply  for Mutual  Legal  Assistance.

As such, when aggregated, these provisions strongly mirror Article 8 of the European Convention on Human Rights, as well as the UN recommendations and paragraph 95 of the ECtHR  judgement  in  Weber and  Saravia  v.  Germany.  However,   there are  many,  and  varied, criticisms when the Member State conditions are examined in isolation. Some of the provisions criticised include: the limits based on the gravity of crimes (e.g. the Netherlands, France and Poland); the provisions for notification and effective remedy (e.g. Italy and the Netherlands); the process for screening and deleting non-relevant data (Germany); the definition of devices that can be targeted (e.g. the Netherlands); the duration permitted for hacking (e.g. Poland); and a lack of knowledge amongst the judiciary (e.g. France, Germany, Italy and the Netherlands).With this said, certain elements, taken in isolation, can be called good  practices. Such  examples  are  presented below.

Select  good practice: Member State legislative frameworks

Germany: Although they were deemed unconstitutional in a 2016 ruling, the provisions for the screening and deletion of data related to the core area of private life are a positive step. If the provisions are amended, as stipulated in the ruling, to ensure screening by an independent body, they would provide strong protection for the targeted individual’s private data.

Italy: The 2017 draft Italian law includes a range of provisions related to the development and monitoring of the continued use of hacking tools. As such, one academic stakeholder remarked that the drafting of the law must have been driven by technicians. However, these provisions bring significant benefits to the legislative provisions in terms of supervision and oversight of the use of hacking tools. Furthermore, the Italian draft law takes great care to separate the functionalities of the hacking tools, thus protecting against the overuse or abuse of a  hacking tool’s  extensive  capabilities.

Netherlands: The Dutch Computer Crime III Bill stipulates the need to conduct a formal proportionality assessment for each hacking request, with the assistance of a dedicated Central Review Commission (Centrale Toetsings Commissie). Also, the law requires rules to be laid down on the authorisation and expertise of the investigation officers that can perform hacking.

With these findings in mind, the study concludes that the specific national-level legal provisions examined provide for the use of hacking techniques in a wide array of circumstances. The varied combinations of requirements, including those related to the gravity of crimes, the duration and purpose of operations and the oversight, result in a situation where the law does not provide for much stricter conditions than are necessary for less  intrusive  investigative activities such  as interception.

Based on the study findings,  relevant  and actionable policy proposals and recommendations have been developed under the two key elements: i) the fundamental right  to  privacy;  and  ii) the security  of the internet.

Recommendations and policy proposals: Fundamental  right  to  privacy

It is recommended that the use of ‘grey area’ legal provisions is not sufficient to protect the fundamental right to privacy. This is primarily because existing legal provisions do not provide for the more invasive nature of hacking techniques and do not provide for the legislative precision  and  clarity  as  required  under  the  Charter and the  ECHR.

Furthermore, many of these provisions have only recently been enacted. As such, there is a need for robust evidence-based monitoring and evaluation of the practical application of these provisions. It is therefore recommended that the application of these new legal provisions is evaluated regularly at national level, and that the results of these evaluations are  assessed at  EU-level.

If specific legislative provisions are deemed necessary, the study recommends a range of good practice, specific ex-ante and ex-post provisions governing the use of hacking practices by  law  enforcement  agencies. These are detailed  in  Chapter 6.

Policy proposal 1: The European Parliament should pass a resolution calling on Member States to conduct a Privacy Impact Assessment when new laws are proposed to permit and govern the use of hacking techniques by law enforcement agencies. This Privacy Impact Assessment should focus on the necessity and proportionality of the use of hacking tools and should  require input  from  national  data protection  authorities.

Policy proposal 2: The European Parliament should reaffirm the need for Member States to adopt a clear and precise legal basis if law enforcement agencies are to use hacking techniques.

Policy proposal 3: The European Parliament should commission more research or encourage the European Commission or other bodies to conduct more research on the topic. In response to the Snowden revelations, the European Parliament called on the EU Agency for Fundamental Rights (FRA) to thoroughly research fundamental rights protection in the context of surveillance. A similar brief related to the legal frameworks governing the use of hacking techniques by law enforcement across all EU Member States would act as an invaluable piece  of  research.

Policy proposal 4: The European Parliament should encourage Member States to undertake evaluation and monitoring activities on the practical application of the new legislative provisions  that  permit  hacking  by  law  enforcement  agencies.

Policy proposal 5: The European Parliament should call on the EU Agency for Fundamental Rights (FRA) to develop a practitioner handbook related to the governing of hacking by law enforcement. This handbook should be intended for lawyers, judges, prosecutors, law enforcement officers and others working with national authorities, as well as non­governmental organisations and other bodies confronted with legal questions in the areas set out by the handbook. These areas should cover the invasive nature of hacking techniques and relevant safeguards as per international and EU law and case law, as well as appropriate mechanisms for supervision  and   oversight.

Policy proposal 6: The European Parliament should call on EU bodies, such as the FRA, CEPOL and Eurojust, to provide training for national-level members of the judiciary and data protection authorities, in collaboration with the abovementioned handbook, on the technical means for hacking in use across the Member States, their potential for invasiveness and the principles of  necessity  and  proportionality in  relation  to these  technical  means.

Recommendations and policy proposals: Security of  the  internet

The primary recommendation related to the security of the internet is that the position of the EU against the implementation of ‘backdoors’ and similar techniques, and in support of strong encryption standards, should be reaffirmed, given the prominent role encryption plays in our society and its importance to the EU’s Digital Agenda. To support this position, the EU should ensure continued engagement with global experts in computer science as well as civil society privacy and  digital  rights groups.

The actual impacts of hacking by law enforcement on the security of the internet are yet unknown. More work should be done at the Member State level to assess the potential impacts such that these data can feed in to overarching discussions on the necessity and proportionality of law enforcement hacking. Furthermore, more work should be done, beyond understanding the risks to the security of the internet, to educate those involved in the authorisation and use of  hacking  techniques by law enforcement.

At present, the steps taken to safeguard the security of the internet against the potential risks of hacking are not widespread. As such, the specific legislative provisions governing the use of hacking techniques by law enforcement, if deemed necessary, should safeguard the security of the internet and the security of the device, including reporting the vulnerabilities used to gain access to a device to the appropriate technology vendor or service provider; and  ensure  the  full  removal  of  the software  or hardware from the targeted  device.

Policy proposal 7: The European Parliament should pass a resolution calling on Member States to conduct an Impact Assessment to examine the impact of new or existing laws governing  the  use  of hacking  techniques by  law  enforcement on  the  security  of  the internet.

Policy proposal 8: The European Parliament, through enhanced cooperation with Europol
and the European Union Agency for Network and Information Security (ENISA), should
reaffirm its commitment to strong encryption considering discussions on the topic of hacking by law enforcement. In addition, the Parliament should reaffirm its opposition to the implementation of  
backdoors and  similar techniques in information technology infrastructures or  services.

Policy proposal 9: Given the lack of discussion around handling zero-day vulnerabilities, the European Parliament should support the efforts made under the cybersecurity contractual Public-Private Partnership (PPP) to develop appropriate responses to handling zero-day vulnerabilities, taking into consideration the risks related to fundamental rights and the security  of the internet.

Policy proposal 10: Extending policy proposal 4, above, the proposed FRA handbook should also cover the risks  posed  to  the  security  of the  internet  by  using hacking  techniques.

Policy proposal 11: Extending policy proposal 5, training provided to the judiciary by EU bodies such as FRA, CEPOL and Eurojust should also educate these individuals on the risks posed  to  the security  of  the internet  by  hacking  techniques.

Policy proposal 12: Given the lack of discussion around the risks posed to the security of the internet by hacking practices, the European Parliament should encourage debates at the appropriate fora specific to understanding this risk and the approaches to managing this risk. It is encouraged that law enforcement representatives should be present within such discussions.

The 2016 EU Justice Scoreboard


The 2016 EU Justice Scoreboard was adopted by the European Commission on 10 April 2016 under reference number COM(2017) 167.


(…) Introduction

‘Effective justice systems support economic growth and defend fundamental rights. That is why Europe promotes and defends the rule of law (1).’ This role of Member States’ justice systems underlined by Jean-Claude Juncker, President of the European Commission, is crucial for ensuring that individuals and businesses can fully enjoy their rights, for strengthening mutual trust and for building a business and investment-friendly environment in the single market.

Moreover, as underlined by Frans Timmermans, First Vice-President of the European Commission, effective justice systems also underpin the application of EU law: ‘The European Union is built on a common set of values, enshrined in the Treaty. These values include respect for the rule of law. That is how this organisation functions, that is how our Member States ensure the equal application of EU law across the European Union (2).’ For these reasons, improving the effectiveness of national justice systems is a well-established priority of the European semester — the EU’s annual cycle of economic policy coordination.

Independence, quality and efficiency are the key elements of an effective justice system. The 2017 EU Justice Scoreboard (‘the Scoreboard’) helps Member States to achieve this priority by providing an annual comparative overview of the independence, quality and efficiency of national justice systems. Such a comparative overview assists Member States in identifying potential shortcomings, improvements and good practices as well as trends in the functioning of national justice systems over time. It is also crucial for the effectiveness of EU law (3).

When applying EU law, national courts act as EU courts and ensure that the rights and obligations provided under EU law are enforced effectively. For this reason, the Scoreboard looks closely at the functioning of courts when applying EU law in specific areas.

The 2017 edition further develops this overview and examines new aspects of the functioning of justice systems:

– to better understand how consumers access the justice system, it examines which channels they use to submit complaints against companies (e.g. courts, out of court methods), how legal aid and court fees influence access to justice, particularly for persons at-risk-of-poverty, the length of court proceedings and before consumer authorities and how many consumers are using the online dispute resolution (ODR) platform which became operational in 2016.

–  to keep track of the situation of judicial independence in Member States, this edition presents the result of a new survey on the perception of citizens and companies; it shows new data on safeguards for protecting judicial independence.

– this edition continues to examine how national justice systems function in specific areas of EU law relevant for the single market and for an investment-friendly environment.

It presents a first overview of the functioning of national justice systems when applying EU anti-money laundering legislation in criminal justice. It also examines the length of proceedings for provisional measures to prevent imminent damages in certain areas of law.

– in order to have a clearer picture of the current use of information and communication technologies (ICT) in justice systems, this edition presents the results from a survey of lawyers on how they communicate with courts and for which reasons they use ICT.

– as standards on the functioning of courts can drive up the quality of justice systems, this edition examines in more detail standards aiming to improve the court management and the information given to parties on progress of their case.

As this is the fifth edition, the Scoreboard also takes stock of the progress achieved over time.

Although data are still lacking for certain Member States, the data gap continues to decrease, in particular for indicators on the efficiency of justice systems.

The fruitful cooperation with Member States’ contact points on national justice systems (4) and various committees and European judicial networks have enriched the data significantly.

The remaining difficulties in gathering data are often due to insufficient statistical capacity or to the fact that the national categories for which data are collected do not exactly correspond to the ones used for the Scoreboard. In very few cases, the data gap is due to the lack of willingness of certain national authorities to contribute. The Commission will continue to encourage Member States to further reduce this data gap.

(…) 2. Context

Justice remain high on the agenda (…)

In 2016, a large number of Member States pursued their efforts to improve the effectiveness of their national justice system. Justice reforms take time, sometimes several years from the first announcement of new reforms, over the adoption of legislative and regulatory measures, to the actual implementation of the adopted measures. Figure 1 presents an overview of adopted and envisaged justice reforms. It is a factual presentation of ‘who does what,’ without any qualitative evaluation. In that respect, it is important to underline that any justice reform should uphold the rule of law and comply with European standards on judicial independence. Figure 1 shows that procedural law remains an area of particular attention in a number of Member States and that a significant amount of new reforms have been announced for legal aid, alternative dispute resolution methods (ADR), court specialisation and judicial maps. A comparison with the 2015 Scoreboard shows that the level of activity generally remained stable, both on the announced reforms and measures under negotiation. (…)

The EU is encouraging certain Member States to improve the effectiveness of their justice system. In the 2016 European semester, based on a proposal from the Commission, the Council addressed country specific recommendations to six Member States in this area (21).

Two of the Member States which were subject to a country specific recommendation in 2015 did not receive a recommendation in 2016 due to the progress they had achieved (22).

In addition to those Member States subject to country specific recommendations, a further eight Member States are still facing particular challenges and are being closely monitored by the Commission through the European semester and economic adjustment programmes (23). The Commission further assists justice reforms in Romania and Bulgaria through the cooperation and verification mechanism (24).

In 2016, the Commission adopted, under the EU Rule of Law Framework (25), two recommendations regarding the rule of law in Poland, setting out the Commission’s concerns and recommending how these concerns can be addressed (26). The Commission considers it necessary that Poland’s Constitutional Tribunal is able to fully carry out its responsibilities under the Constitution, in particular to ensure an effective constitutional review of legislative acts.

The Commission continues to support justice reforms through the European Structural and Investment Funds (ESI Funds). During the current programming period 2014 – 2020, ESI Funds will provide up to EUR 4.2 billion to support Member States’ efforts to enhance the capacity of their public administration, including justice. 14 Member States have identified justice as a priority area for support by the ESI Funds. The Commission emphasises the importance of taking a result-oriented approach when implementing these priorities and calls upon Member States to evaluate the impact of ESI Funds support. In 2016, five Member States (27) requested technical assistance from the Structural Reform Support Service of the Commission, for example on sharing national experiences regarding judicial map reforms.

The positive economic impact of the good functioning of justice system deserves these efforts. A 2017 study by the Joint Research Centre identifies correlations between improvement of court efficiency and the growth rate of the economy and between businesses’ perception of judicial independence and the growth in productivity (28).

Where judicial systems guarantee the enforcement of rights, creditors are more likely to lend, firms are dissuaded from opportunistic behaviour, transaction costs are reduced and innovative businesses are more likely to invest. This positive impact is also underlined in further research, including from the International Monetary Fund, European Central Bank, OECD, World Economic Forum, and World Bank (29). (…)

Questions and Answers

 What is the EU Justice Scoreboard?

The EU Justice Scoreboard is a comparative information tool that aims to assist the EU and Member States to improve the effectiveness of their national justice systems by providing objective, reliable and comparable data on the quality, independence and efficiency of justice systems in all Member States. The Scoreboard does not present an overall single ranking but an overview of how all the justice systems function, based on various indicators that are of common interest for all Member States. The Scoreboard does not promote any particular type of justice system and treats all Member States on an equal footing. Timeliness, independence, affordability and user-friendly access are some of the essential parameters of an effective justice system, whatever the model of the national justice system or the legal tradition in which it is anchored.

The Scoreboard mainly focuses on litigious civil and commercial cases as well as administrative cases in order to assist Member States in their efforts to pave the way for a more investment, business and citizen-friendly environment. The Scoreboard is a comparative tool which evolves in dialogue with Member States and the European Parliament, with the objective of identifying the essential parameters of an effective justice system.

What is the methodology of the EU Justice Scoreboard?

The Scoreboard uses various sources of information. Large parts of the quantitative data are provided by the Council of Europe Commission for the Evaluation of the Efficiency of Justice (CEPEJ) with which the Commission has concluded a contract to carry out a specific annual study. These data range from 2010 to 2015, and have been provided by Member States according to CEPEJ’s methodology. The study also provides detailed comments and country specific information sheets that give more context. They should be read together with the figures (5).

Data on the length of proceedings collected by CEPEJ show the ‘disposition time’ which is a calculated length of court proceedings (based on a ratio between pending and resolved cases). Data on courts’ efficiency in applying EU law in specific areas show the average length of proceedings derived from actual length of court cases. It should be noted that the length of court proceedings may differ substantially geographically within a Member State, particularly in urban centres where commercial activities may lead to a higher caseload.

The other sources of data are: the group of contact persons on national justice systems (6), the European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) (7), the Network of the Presidents of the Supreme Judicial Courts of the EU (NPSJC) (8), Association of the Councils of State and Supreme Administrative Jurisdictions of the EU (ACA-Europe) (9), the European Competition Network (ECN) (10), the Communications Committee (COCOM) (11), the European Observatory on infringements of intellectual property rights (12), the Consumer Protection Cooperation Network (CPC) (13), the Expert Group on Money Laundering and Terrorist Financing (EGMLTF) (14), Eurostat (15), the European Judicial Training Network (EJTN) (16), the Council of Bars and Law Societies of Europe (CCBE) (17) and the World Economic Forum (WEF) (18).

The methodology for the Scoreboard has been further developed in close cooperation with the group of contact persons on national justice systems, particularly through a questionnaire and collecting data on certain aspects of the functioning of justice systems.

The Scoreboard contains figures on all three main elements of an effective justice system: quality, independence and efficiency. These should be read together, as all three elements are necessary for the effectiveness of a justice system and are often interlinked (initiatives aimed at improving one of them may have an influence on the other).

How does the EU Justice Scoreboard feed into the European semester?

The Scoreboard provides a comparative overview of the quality, independence and efficiency of national justice systems and helps Member States to improve the effectiveness of their national justice systems. This makes it easier to identify shortcoming and best practices and to keep track of challenges and progress. In the context of the European semester, country-specific assessments are carried out through bilateral dialogue with the national authorities and stakeholders concerned. This assessment takes into account the particularities of the legal system and the context of the Member States concerned. It may lead to the Commission proposing to the Council to adopt country-specific recommendations on the improvement of national justice systems (19).



(1) 2016 State of the Union Speech delivered before the European Parliament on 14 September 2016:
(3) See also Communication from the Commission — EU law: Better results through better application, 13 December 2016, 2017/C 18/02.
(4) In view of the preparation of the EU Justice Scoreboard and to promote the exchange of best practices on the effectiveness of justice systems, the Commission asked Member States to designate two contact persons, one from the judiciary and one from the ministry of justice. Regular meetings of this informal group are taking place.
(6) In view of the preparation of the EU Justice Scoreboard and to promote the exchange of best practices on the effectiveness of justice systems, the Commission asked Member States to designate two contact persons, one from the judiciary and one from the ministry of justice. Regular meetings of this informal group are taking place.
(7) ENCJ unites the national institutions in the EU Member States which are independent of the executive and legislature, and which are responsible for the support of the Judiciaries in the independent delivery of justice:
(8) NPSJC provides a forum through which European institutions are given an opportunity to request the opinions of Supreme Courts and to bring them closer by encouraging discussion and the exchange of ideas:
(9) ACA-Europe is composed of the Court of Justice of the EU and the Councils of State or the Supreme administrative jurisdictions of each EU Member State:
(10) ECN has been established as a forum for discussion and cooperation of European competition authorities in cases where Articles 101 and 102 of the TFEU are applied. The ECN is the framework for the close cooperation mechanisms of Council Regulation 1/2003. Through the European Competition Network, the Commission and the national competition authorities in all EU Member States cooperate with each other:
(11) COCOM is composed of representatives of EU Member States. Its main role is to provide an opinion on the draft measures that the Commission intends to adopt:
(12) The European Observatory on Infringements of Intellectual Property Rights is a network of experts and specialist stakeholders. It is composed of public- and private-sector representatives, who collaborate in active working groups.
(13) CPC is a network of national authorities responsible for enforcing EU consumer protection laws in EU and EEA countries:
(14) EGMLTF meets regularly to share views and help the Commission define policy and draft new legislation:
(15) Eurostat is the statistical office of the EU:
(16) EJTN is the principal platform and promoter for the training and exchange of knowledge of the European judiciary. It develops training standards and curricula, coordinates judicial training exchanges and programmes, disseminates training expertise and promotes cooperation between EU judicial training institutions. EJTN has some 34 members representing EU states as well as EU transnational bodies.
(17) CCBE is an international non-profit association which represents European bars and law societies. CCBE membership includes the bars and law societies of 45 countries from the EU, the EEA, and wider Europe:
(18) WEF is an International Organisation for Public-Private Cooperation, whose members are companies:
(19) The reasons for country-specific recommendations and the progress on the implementation of such recommendations are presented on an annual basis by the Commission in individual country reports in the form of Staff Working Documents:
(20) The information has been collected in cooperation with the group of contact persons on national justice systems for 25 Member States. PL and UK did not submit information. DE explained that a number of reforms are under way as regards judiciary, where the scope and scale of the reform process can vary within the 16 federal states.
(21) BG, HR, IT, CY, PT, SK; see Council Recommendation of 12 July 2016 on the 2016 National Reform Programme of Bulgaria and delivering a Council opinion on the 2016 Convergence Programme of Bulgaria, (2016/C 299/08); Council Recommendation of 12 July 2016 on the 2016 National Reform Programme of Croatia and delivering a Council opinion on the 2016 Convergence Programme of Croatia (2016/C 299/23); Council Recommendation of 12 July 2016 on the 2016 National Reform Programme of Italy and delivering a Council opinion on the 2016 Stability Programme of Italy, (2016/C 299/01); Council Recommendation of 12 July 2016 on the 2016 National Reform Programme of Cyprus and delivering a Council opinion on the 2016 Stability Programme of Cyprus, (2016/C 299/07); Council Recommendation of 12 July 2016 on the 2016 National Reform Programme of Portugal and delivering a Council opinion on the 2016 Stability Programme of Portugal, (2016/C 299/26); Council Recommendation of 12 July 2016 on the 2016 National Reform Programme of Slovakia and delivering a Council opinion on the 2016 Stability Programme of Slovakia, (2016/C 299/15).
(22) LV and SI.
(23) BE, ES, LV, MT, PL, RO, SI. These challenges have been reflected in the recitals of the Country-Specific Recommendations and the country reports relating to these Member States. The country reports are available at: Furthermore, justice reforms in EL are closely being monitored in the context of the Economic Adjustment Programme for Greece.
(24) Report on progress in Bulgaria under the Cooperation and Verification Mechanism, COM(2017) 43 final; Report on progress in Romania under the Cooperation and Verification Mechanism COM(2017) 44 final.
(25) COM(2014) 158 final/2.
(26) Commission Recommendation (EU) 2016/1374 of 27 July 2016 regarding the rule of law in Poland, OJ L 217, 12.8.2016, p. 53; Commission Recommendation (EU) 2017/146 of 21 December 2016 regarding the rule of law in Poland, OJ L 22, 27.1.2017, p. 65. See also IP/16/2643 and IP/16/4476.
(27) BG, EL, HR, CY, SI.
(28) ‘The judicial system and economic development across EU Member States’, JRC (forthcoming).
(29) See references in the 2016 EU Justice Scoreboard.