Category: 7.1 Regular immigration

Le Conseil européen réuni le 7 mars était supposé examiner l’état d’avancement du Plan d’action entre l’Union européenne et la Turquie, conclu en novembre 2015. L’idée était que, faute de résultats probants, d’autres mesures soient arrêtées. L’arrivée d’une moyenne de 2000 personnes par jour en Grèce depuis le début du mois de janvier plaidait en ce sens.

Pour certains Etats membres, le «Plan B » consistait à fermer les frontières extérieures de l’espace Schengen, quitte à plonger la Grèce dans une crise absolue. Le président du Conseil européen y était favorable puisqu’un projet de conclusions du Conseil ayant fuité à la fin du week-end et largement repris dans la presse faisait état d’une « fermeture de la route des Balkans ».

La « Déclaration » du Conseil européen renvoyant la solution finale de la question à une dizaine de jours n’en fait plus mention. Son objectif affiché est de démontrer que l’arrivée irrégulière ne donne plus accès à l’espace Schengen et qu’il y existe au contraire un chemin légal pour accéder à l’asile dans l’UE, avec le concours de la Turquie. L’examen de son contenu démontre en réalité l’ampleur des dysfonctionnements de la gestion institutionnelle de la crise des migrants (1), traitement que la proposition d’un nouveau principe de répartition des réfugiés (« 1 pour 1 ») ne va pas améliorer (2), a fortiori si la perspective de la fermeture des frontières extérieures de la zone Schengen se confirme (3).

1. Le délabrement du traitement institutionnel de la crise

Rarement, le désordre institutionnel de l’Union aura été aussi apparent que dans son traitement de la crise migratoire qui sévit depuis près d’un an. Outre l’incapacité de l’Union à appliquer ses propres décisions, dans l’indifférence générale, trois illustrations en attestent.

a. le désaveu du Président du Conseil européen

Comparer le texte du projet de conclusions diffusées dans la presse la veille du sommet à celui, définitif, de la « Déclaration » des chefs d’Etat et de gouvernement révèle les désaccord entre les Etats membres au sein du Conseil européen et, plus précisément, le décalage des points de vue entre son président et la chancelière allemande.

Aligné, comme il semble imaginer que c’est là sa fonction depuis sa nomination, sur la position « dure » des pays du groupe de Visegrad dont il est issu, le président du Conseil européen a toujours prôné, comme seule issue, un contrôle des frontières extérieures sans failles. Il pensait réunir un consensus quant à la détermination des Etats « to get back to a situation where all Members of the Schengen area fully apply the Schengen Borders Code, while taking into account the specificities of the maritime borders, and to end the wave-through approach. Irregular flows of migrants along the Western Balkans route are coming to an end; this route is now closed. The EU will stand by Greece in this difficult moment and will do its utmost to help manage the situation that has arisen as a consequence of this development ».

Passant ainsi la situation grecque par pertes et profits malgré la gravité de sa situation économique, il s’est heurté immédiatement à la détermination inverse de l’Allemagne, peu désireuse d’avaliser les comportements unilatéraux des Etats situés au long de cette route et notamment de l’Autriche. Dès avant le Conseil européen, la chancelière faisait ainsi savoir son opposition à un tel scénario, son porte-parole qualifiant de « spéculation » l’hypothèse d’une telle fermeture, soutenue en cela par le président d’une Commission étrangement silencieuse d’une façon générale.

Le point 2 de la Déclaration diffère donc largement de la version initiale de la Présidence, chacun conservant à l’esprit que la « route des Balkans » en question a vu passer plus de 800 000 personnes en 2015… Si la « pleine application » du Code frontières Schengen est actée, le texte final se borne à noter que « les flux irréguliers de migrants le long de la route des Balkans occidentaux ont désormais pris fin », sans valider une quelconque fermeture de la forteresse Europe.

En fait, le sommet avec la Turquie ne s’est pas déroulé comme imaginé la veille. Faisant suite à une réunion tripartite avec le premier ministre turc et la présidence néerlandaise qui n’aurait pas fait que des heureux parmi les Etats membres mis ainsi devant le fait accompli, la chancelière allemande a écrit un nouveau scénario donnant le premier rôle à la Turquie. En guise de consolation, l’essentiel du reste du projet initial de conclusions a pu alors trouver place dans la Déclaration, à l’issue de onze heures de négociations.

b. le rôle central de la Turquie

Là est le principal enseignement de la réunion du 7 mars : placée au centre de l’échiquier par l’Union, la Turquie a déposé une proposition alternative basée sur un principe intitulé « 1 pour 1 ». En clair, pour chaque réadmission d’un ressortissant syrien par la Turquie il y aurait une réinstallation correspondante d’un autre syrien acceptée par l’UE.

Ce faisant, la Turquie opère un rétablissement diplomatique étonnant, dans une atmosphère tendue par le conflit syrien et les atteintes à la liberté de presse à Ankara. Ces mesures qualifiées par la Déclaration « d’audacieuses » sont censées constituer, si elles voient effectivement le jour, une véritable « percée » qui expliquerait l’importance des contreparties accordées à la Turquie :

• accélérer la mise en œuvre de la feuille de route relative à la libéralisation du régime des visas avec tous les États membres, en vue de supprimer les obligations de visa pour les citoyens turcs au plus tard à la fin du mois de juin 2016;
• accélérer le versement du montant de trois milliards d’euros initialement alloué pour assurer le financement d’une première série de projets avant la fin du mois de mars, et décider de la mise en place d’un financement supplémentaire pour la facilité budgétaire en faveur des réfugiés syriens;
• préparer dans les meilleurs délais la décision relative à l’ouverture de nouveaux chapitres dans le cadre des négociations d’adhésion, en s’appuyant sur les conclusions du Conseil européen d’octobre 2015.

On conçoit qu’un délai supplémentaire ait été exigé pour mesurer la portée de telles options et, sans doute aussi, pour calmer l’inquiétude d’un certain nombre d’Etats membres dont Chypre. On ne peut néanmoins que se désoler de voir l’Union européenne en être réduite à s’appuyer sur un Etat tiers pour s’acquitter ( ?) de ses obligations internationales, faute d’être capable de s’accorder avec ses Etats membres sur le partage de la charge de l’accueil des réfugiés conformément au principe de solidarité reconnu par le Traité de Lisbonne (article 80 TFUE).

Se défaussant sur un Etat tiers moins recommandable qu’elle ne le prétend, l’Union foule ainsi aux pieds ses propres valeurs, valeurs qu’au demeurant elle est incapable de faire respecter par ses propres membres.

c. l’absence du couple franco-allemand

Il est de plus en plus mis en lumière par la presse française, à juste titre, semblant indiquer ainsi que l’unité au sein de ce couple n’est que de façade, empêchant ainsi les réflexes classiques de l’Union de fonctionner à l’instant de conclure les compromis nécessaires.

On se souvient ainsi des déclarations du premier ministre français hostiles à la relocalisation, peu diplomatiques puisqu’effectuées lors d’un voyage en Allemagne, autant que de l’insistance des autorités françaises à parler de « crise des migrants », là où le partenaire allemand souligne la présence de « réfugiés ». L’opposition du Premier ministre britannique à une future « réinstallation » isole donc le troisième membre du trio des grands Etats, incapable d’un positionnement clair. Il faut également garder en mémoire l’hostilité de la France au mécanisme permanent de relocalisation proposé par la Commission.

On ne peut donc qu’imaginer que l’accord français quant à cette réinstallation soit relativement fragile et que sa compréhension envers la Turquie soit des plus relatives. La question de la libéralisation des visas, particulièrement sensible pour la France, comme celle de la relance du processus d’adhésion forment les points saillants de cette réticence française à suivre l’initiative allemande. D’autant qu’elle n’y a pas été associée, à supposer même qu’elle en ait été informée par Angela Merkel lors de sa visite préparatoire à Paris, avant le Sommet. Elle n’a pas davantage été conviée aux réunions du dimanche soir où le premier ministre néerlandais, la chancelière et le premier ministre turc ont scellé discrètement leur accord.

C’est donc le leadership allemand, et lui seul, appuyé par une présidence néerlandaise alignée sur la ligne expéditive qui a conduit à la solution proposée, faute des contrepoids habituels en la matière. Ni la Commission, ni un Parlement qui n’en sort pas grandi, n’ont compensé l’absence de vision commune ou d’alliances solides.

Cette conjonction de facteurs éclaire donc les conditions institutionnelles dans lesquelles l’Union a délibérément décidé de s’en remettre à un Etat tiers, provoquant des graves interrogations.

2. Les interrogations quant au principe « 1 pour 1 »

Là est la principale source d’interrogation posée par la lecture de la Déclaration du 7 mars. Dans l’objectif louable et légitime de briser le « business model » des passeurs en rendant leur office inutile, proposition est faite d’ouvrir, enfin, une voie d’accès légal au territoire de l’Union. Celle-ci doit évidemment être approuvée pour au moins deux raisons fondamentales.

Tout d’abord, cet accès légal via la Turquie permettra d’éviter que les personnes n’aient d’autre choix dans leur recherche d’une protection que de mettre en péril leur vie et celle de leurs enfants. En second lieu, cet accès légal devrait dans une mesure qui reste cependant à déterminer mettre fin, par la force des choses, au modèle économique développé en toute quiétude en Turquie dans les derniers mois. De la production industrielle de gilets de sauvetage inefficaces aux réseaux de passeurs opérant jusqu’en Grèce, ce modèle étonne par la facilité avec laquelle il s’est déployé et continue d’officier, dans la plus parfaite indifférence des autorités turques, pour ne pas en dire plus … On peut du reste s’étonner que la répression pénale de ce modèle n’ait pas fait l’objet de dispositions spécifiques parmi les priorités de la Déclaration.

Il n’en reste pas moins que les problèmes soulevés par l’option de renvoyer à la Turquie, non seulement les migrants irréguliers mais aussi tous les demandeurs d’asile arrivant dans les îles grecques sont extrêmement sérieux. Un survol rapide permet d’en prendre conscience.

a. l’obligation de respecter le droit de demander l’asile

Renvoyer des demandeurs de protection vers la Turquie pose d’abord la question de savoir si la Turquie est un « pays tiers sûr » (STC pour Safe Third Country), ce qui, contrairement à ce que les autorités de l’Union prétendent unanimement, est loin d’être acquis comme cela été a été démontré sur le blog Omnia à propos du plan d’action conclu entre la Turquie et l’Union en octobre 2015. La justification mise en avant dans sa conférence de presse par Jean Claude Juncker quant à la compatibilité de l’accord avec la Turquie au regard des règles du régime d’asile commun mérite donc d’être tempérée.

Les efforts, incontestables, de l’Etat turc pour faire face administrativement à une pression hors du commun n’en atténuent pas pour autant la dérive autoritaire du régime politique au pouvoir. Qui, dans l’Union, peut objectivement lui renvoyer à ce jour un Kurde ayant fui la guerre civile qui s’est rallumée dans les conditions que l’on sait ?

De plus, l’application du principe STC ne signifie pas pour autant que les demandes d’asile ne puissent pas être déposées. Le droit de demander l’asile doit être respecté et toute requête doit être enregistrée. Ce point devra évidemment être clarifié lorsque le Conseil européen se penchera sur les détails de la mise en œuvre de cet accord dans les prochains jours, sous peine de poser de graves problèmes de légalité, au regard du droit dérivé comme de l’article 18 de la Charte européenne des droits fondamentaux.

En outre, comme l’a opportunément rappelé le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés dans sa réaction publique à la Déclaration, effectuée devant le Parlement européen, l’application du principe du « pays tiers sûr » doit, en vertu du droit international, être accompagnée de garanties procédurales, en particulier un droit à agir en justice pour en contester le bien fondé à propos de la Turquie, sur la base de l’article 46 de la directive 2013/32 sur les procédures d’asile. La question des personnes « vulnérables » qui ne seraient pas en mesure d’être renvoyer en Turquie doit également être pris en considération comme exigé par l’article 14 de la directive directive 2008/115 dite « directive retour ».

Enfin, les modalités selon lesquelles l’accord de réadmission avec la Turquie aurait vocation à s’appliquer appellent la plus grande vigilance. On sait en effet l’attention de plus en plus sévère de la Cour européenne des droits de l’Homme quant au respect de l’article 4 du Protocole 4 à la CEDH, repris par l’article 19 §1 de la Charte des droits fondamentaux. Le retour automatique de personnes sans examen de leur situation individuelle pour la seule raison qu’elles arriveraient en groupe sur des îles grecques courrait le risque d’une censure semblable à celle de l’arrêt Khlaifia et autres c. Italie, certes porté depuis en grande Chambre, et examiné dans le blog Omnia.

b. le principe de non-discrimination

Le Conseil européen prétend donc « procéder, pour chaque Syrien réadmis par la Turquie au départ des îles grecques, à la réinstallation d’un autre Syrien de la Turquie vers les États membres de l’UE, dans le cadre des engagements existants ».

Ce principe « 1 pour 1 » formule clairement ici une discrimination directe, parce que fondée sur la nationalité et contraire à l’article 3 de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés, ainsi qu’au principe de l’égalité en droit communautaire.

Si les candidats syriens méritent prima facie d’avoir accès à la protection, aucune raison juridique ne justifie d’exclure a priori d’autres candidats à l’accès au territoire de l’Union pour la simple raison qu’ils ont une autre nationalité, par exemple afghane ou érythréenne.

c. la réalité de l’ouverture d’un accès légal à l’Union

Tout d’abord, le nombre de personnes que l’UE envisage de réinstaller est loin d’être clair. Aucun chiffre ne figure dans les conclusions du Conseil européen, ce qui a d’ailleurs toujours été soigneusement dissimulé par le Plan d’action convenu avec la Turquie. Les présentes conclusions préservent ce mystère en disant que « le présent document n’établit aucun nouvel engagement pour les Etats membres en matière de relocalisation et de réinstallation » (point 3, dernier alinéa). Pas de nouveaux engagements, soit, mais quels engagements en fait ?

Cette ambiguïté pourrait créer de sérieux problèmes avec la Turquie dans un avenir proche, sinon conduire même à un blocage de l’accord conclu. En vertu de la logique « 1 pour 1 », les autorités turques devraient en effet s’attendre à un nombre de personnes réinstallées en concordance avec le nombre de personnes réadmises en Turquie. Or, et il n’y a aucun doute sur ce point, l’Europe a évidemment à l’esprit un plafond, sans même parler de certains États membres radicalement hostiles à la réinstallation au départ de la Turquie vers l’UE comme ils le sont à la relocalisation entre Etats membres.

Mais il y a pire. On peut en effet se demander si les Européens ne vont pas faire tout ce qu’ils peuvent pour vider de contenu leur promesse. La réinstallation est en effet prévue à ce stade pour « pour chaque Syrien réadmis par la Turquie au départ des îles grecques ». Qu’en sera-t-il pour ceux appréhendés en haute mer ou dans les eaux turques ?

On le sait, l’Union mène en mer Egée une opération de surveillance coordonnée par Frontex, bénéficiant également de la collaboration de certains bateaux de l’OTAN. Toute opération d’interception, à titre sécuritaire ou de sauvetage, ayant pour résultat d’empêcher les personnes de débarquer sur les îles grecques pourrait conduire au retour des personnes concernées en Turquie sans engagement de l’UE à réinstaller un nombre équivalent. On peut donc se demander à quel point le marché de sous-traitance envisagé par l’Union n’est pas un marché de dupes.

Enfin, la question du caractère volontaire ou obligatoire du mécanisme envisagé pourrait créer d’autres problèmes dans sa réalisation concrète, si l’on se souvient du feuilleton de la relocalisation qui, après avoir fait l’objet d’un premier accord intergouvernemental dans sa forme volontaire, a ensuite été coulée dans un texte juridiquement contraignant adopté à la majorité qualifiée pour forcer les Etats récalcitrants à l’accepter, sachant qu’elle n’a pour ainsi dire pas été mise en œuvre depuis son adoption en septembre 2016 et qu’elle est contestée en justice…

3. La persistance des velléités de fermeture des frontières

L’objectif de la chancelière allemande était clair, éviter une embolie de la Grèce provoquée par son isolement et la fermeture des frontières des Etats l’entourant. La crise économique et budgétaire aurait en effet découlé immédiatement de la crise humanitaire. D’où son opposition à la « fermeture » de la route des Balkans.

Le plan B consistant à fermer les frontières de Schengen aux demandeurs d’asile n’est pas abandonné pour autant. Le revirement autrichien a, par sa déloyauté, apporté un soutien décisif aux États membres du groupe de Visegrad en faveur de cette option en organisant cette quasi-fermeture, contrairement à ce que cet Etat membre avait promis à ses partenaires européens et en violation de ses obligations européennes et internationales.

Même si la querelle sur la phrase relative aux « flux irréguliers des migrants le long de la route des Balkans occidentaux » a été perdue par ce groupe d’Etats, l’intention des Etats membres demeure claire : « Les chefs d’État ou de gouvernement ont également rappelé que, lors de sa réunion des 18 et 19 février, le Conseil européen a décidé de revenir à une situation où tous les membres de l’espace Schengen appliquent pleinement le code frontières Schengen, tout en tenant compte des particularités des frontières maritimes, et de rompre avec la politique du « laisser passer » (point 2). L’interrogation consiste ici à savoir ce à quoi il est fait allusion à propos de la « politique du laisser passer » : joue-t-elle sur les frontières intérieures ou extérieures de l’espace Schengen ? Plusieurs éléments incitent à penser que la seconde interprétation est la bonne :

• en premier lieu, la fermeture de leurs frontières extérieures par plusieurs Etats membres, assortie de quotas de demandeurs d’asile, en violation évidente du principe de non-refoulement, est passée sous silence par le Conseil européen. Ce choix coordonné et organisé collectivement laisse donc planer l’hypothèse du plan B ;
• ensuite, la fourniture d’une aide humanitaire à la Grèce par l’Union afin de l’aider à survivre avec les migrants et les réfugiés qui pourraient être bloqués sur son territoire en raison de la fermeture des frontières de ses voisins, peut être interprétée comme acceptant implicitement le fait accompli;
• l’Union envisage encore « une aide supplémentaire à la Grèce pour ce qui est de gérer les frontières extérieures, y compris celles avec l’ancienne République yougoslave de Macédoine et l’Albanie », semblant ainsi l’inciter à mettre en place des contrôles de sortie conformément au Code Schengen puisqu’il s’agit là de frontières extérieures. La situation de la Grèce semble donc, à ce stade, loin d’être réglée ;
• enfin, selon le même ordre d’idées, la Déclaration invite à « prendre immédiatement toute mesure nécessaire en ce qui concerne de nouvelles routes qui pourraient s’ouvrir », confirmant ainsi la priorité donnée à la fermeture de l’espace commun.

Or, les frontières extérieures de l’Union ne peuvent pas, juridiquement, être fermées comme s’il n’y avait personne pour répondre quand quelqu’un frappe à votre porte. Cette possibilité n’est tout simplement pas prévue par le Code frontières Schengen. Comme déjà indiqué ci-dessus, les réfugiés doivent toujours avoir la possibilité de déposer une demande d’asile à la frontière. La directive sur les procédures d’asile prévoit précisément que les États membres ont la possibilité de mettre en œuvre des procédures frontalières dérogeant à certaines garanties procédurales. Ainsi, il est interdit de fermer les frontières en droit tout comme il est impossible de le faire en pratique.

Rappelons à l’égard de ceux qui pensent que le principe de non-refoulement prohibe seulement de ne pas renvoyer des réfugiés vers le pays qu’ils fuient, que ce principe concerne également tout autre pays où ils seraient soumis à des traitements inhumains ou dégradants prohibés par l’article 3 de la CEDH et 4 de la Charte de l’Union. La Cour européenne des Droits de l’Homme a estimé dans la célèbre affaire MSS que cela empêchait ainsi le retour de demandeurs d’asile vers la Grèce, en raison des conditions inhumaines et dégradantes dans lesquelles ils étaient reçus. Cette interdiction est opposable aux Etats membres mais aussi à tous les Etats parties à la CEDH de la région, de la Serbie à la Roumanie jusqu’à … la Turquie. Qui peut d’ailleurs jurer aujourd’hui des conditions d’accueil dans ces Etats ?

Enfin, la volonté implicite de certains Etats de transformer la Grèce en une sorte de camp de réfugiés semble également contraire à l’article 80 TFUE selon lequel « les politiques de l’Union visées au présent chapitre et leur mise en œuvre sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités, y compris sur le plan financier ».

Cette disposition oblige directement les institutions de l’UE, ce qu’est désormais le Conseil européen. Faire valoir que l’acheminement de l’aide humanitaire est un signe de solidarité envers la Grèce n’interdit pas à celle-ci d’exiger de ses partenaires un partage équitable des responsabilités.

D’autant que ceux d’entre eux qui évoquent les multiples défaillances de la Grèce, parfaitement avérées, ne sauraient s’en prévaloir pour prétendre se dégager de leurs propres obligations à son égard : le principe de réciprocité ne vaut pas en droit de l’Union. Le temps n’est-il d’ailleurs pas venu de s’interroger sur un principe de base tel que celui de la force majeure ? Qui peut croire que, seul, un Etat comme la Grèce soit en mesure de mettre en œuvre ses obligations légales face à l’arrivée de plus de 800.000 personnes …

Au total, la manière dont les Européens s’enfoncent dans le règlement de la crise des réfugiés annonce un proche avenir bien sombre. Son incapacité à s’organiser et en particulier le refus de ses Etats membres à faire preuve de l’efficacité et de la solidarité requise amène l’Union à se placer dans une position de dépendance vis-à-vis de la Turquie. Semblables à des derviches tourneurs que le premier Ministre turc ferait danser durant un Conseil européen de plus en plus improvisé au fur et à mesure que la nuit avance, les chefs d’Etat et de gouvernement ont été gagnés par le tournis au point de perdre le sens de leurs valeurs tant monétaires que morales.

Au bout de la nuit, la Turquie est parvenue à leur présenter une addition de plusieurs milliards dont elle se réserve le droit de faire fluctuer le montant total pour marquer son accord sur une déclaration qui s’apparente à un contrat de sous-traitance du droit d’asile assorti d’une condition résolutoire purement potestative à son profit. L’une des clauses de ce contrat comprend notamment une limitation du droit d’asile dans l’Union européenne sur la base de quotas incertains dont le principe est avalisé par un Conseil européen à l’intérieur duquel certains Etats membres, par exemple l’Allemagne, reprochant à d’autres Etats membres, par exemple l’Autriche, d’avoir récemment adopté de telles mesures…

Lorsqu’ils auront repris leurs esprits face à une Turquie savourant sa revanche sur une Europe qui ne veut pas d’elle, ces chefs d’Etat et de gouvernement dont l’aveuglement d’aujourd’hui succède à leur incapacité à agir d’hier, décréteront-ils demain que la seule solution reste de fermer les frontières de l’Europe aux réfugiés comme aux migrants ? Pensent-ils convaincre les passeurs qui explorent d’ores et déjà la voie albanaise avant de redécouvrir la route meurtrière de Lampedusa ?

Le marché ainsi passé, dans la lâcheté la plus complète de l’ensemble des Etats membres, s’avèrera alors être ce qu’il est en définitive : un marché de dupes où l’Union aura sacrifié ses principes pour un plat de lentilles …

See notably the section dealing with the possible triggering of art.26 mechanism foreseen in the Schengen border Code.

It is almost unfortunate (and surprising) that when all these mechanisms were negotiated in codecision the European Parliament did’nt asked to be associated to such an important decision for the freedom of movement of EU Citizens and the smooth functioning of the internal market.. Once again, it is depressing to see that notwithstanding the Lisbon Treaty and of the Charter have widened the EP powers (and responsibilities) the latter still prefers to hide behind the decisions of european and national bureacrats and diplomats… (NB emphasis to the Commission Communication are added)   

EDC

The original European Communication on March 4 (COM (2016)00120) to the European Parliament, the European Council and the Council is accessible HERE .  The annexes  describing the current situation in the EU Ms are accessible HERE  (*)  

1. Introduction

Schengen is one of the major achievements of European integration. The creation of an internal area without borders where persons and goods can circulate freely has brought important benefits to European citizens and business alike. Schengen is one of the key means through which European citizens can exercise their freedoms, and the internal market can prosper and develop.

Yet in recent months the system has been shaken to its core by the scale of the challenge of facing up to the largest refugee crisis since the Second World War. The conflict and crisis in Syria and elsewhere in the region have triggered record numbers of refugees and migrants arriving in the European Union, which in turn has revealed serious deficiencies at parts of the Union’s external borders and resulted in a wave-through approach applied by some Member States. This has led to the creation of a route across the Western Balkans which sees migrants travelling swiftly north. In reaction, several Member States have resorted to reintroducing temporary internal border controls, placing in question the proper functioning of the Schengen area of free movement and its benefits to European citizens and the European economy. Restoring the Schengen area, without controls at internal borders, is therefore of paramount importance for the European Union as a whole.

This was recognised by the European Council of 18/19 February which gave a clear mandate to restore, in a concerted manner, the normal functioning of the Schengen area while giving full support to Member States in the most difficult circumstances.[1]

Actions are needed in three areas to bring the Schengen system of border management back to normality. First, steps must be taken to remedy the serious deficiencies that were identified in the management of the external border by Greece. Member States, EU Agencies and the Commission should all assist Greece in this regard. Second, the wave-through approach must end. Member States must take their responsibilities and comply with EU law, both in terms of granting access to the asylum procedure for persons requesting asylum and in terms of refusing entry at the border to persons who do not satisfy the entry conditions; under EU law, asylum seekers have no right to choose the Member State granting them protection. Third, the current patchwork of unilateral decisions on the reintroduction of border controls needs to be replaced with a coordinated approach to temporary border controls, with the aim to subsequently lift all internal border controls as quickly as possible and with a clear target date of December 2016. The Schengen Borders Code expressly provides for such a coordinated approach.

The current crisis has also underlined the close structural links between border management and related areas. The absence of internal border controls should go hand in hand with the framing of a common policy on asylum, immigration and external border control, based on solidarity between Member States, and which is fair to third-country nationals[2]. It is therefore essential that the European Border and Coast Guard is agreed and legally adopted by June at the very latest so that it can start functioning during the summer, to ensure that the European Union can deliver on the joint responsibility of protecting the external border. Moreover, related challenges beyond border control need to be addressed in order to create the confidence needed to restore the full functioning of the Schengen area, as set out in the Commission’s Communication of 10 February[3]. This includes in particular a substantial reduction in the flow of irregular migrants to Greece, by working with Turkey to fully implement the Joint Action Plan, and with the support of NATO. The full application of the existing Dublin rules must be progressively restored, with the full participation of Greece, in line with the Commission’s recommendation of 10 February[4], whilst improving these rules for the future based on the objective of solidarity and fair burden-sharing between Member States. The emergency relocation schemes already in place since September 2015 must deliver concrete results in terms of meaningful volumes of persons relocated from Greece. Those persons who have no right to stay in the European Union must be effectively returned.

Taken together and in a coordinated way, these measures will lay the foundations for a return to a normally functioning Schengen area at the latest by the end of 2016. This roadmap sets out the steps that need to be taken in order to achieve this objective.

2. The costs of non-Schengen

 The reintroduction of internal border controls on a sustained basis within the EU would not solve the challenges of the migration crisis, yet it would entail huge economic, political and social costs for the EU and the individual Member States. It would also risk putting in jeopardy the judicial and police cooperation that has become one of the key elements of added-value arising from the Schengen system.

The stabilisation of the Schengen system through the use of its safeguard mechanisms is essential in order to ensure the subsequent lifting of all internal border controls. To fail to do so would not only deprive people of the huge benefits of free movement across borders, but it would impose major economic costs on the EU economy as a whole by damaging the Single Market.[5] From an economic perspective, the Commission has estimated that full re-establishment of border controls to monitor the movement of people within the Schengen area would generate immediate direct costs for the EU economy in a range between €5 and €18 billion annually[6]. These costs would be concentrated on certain actors and regions but would inevitably impact the EU economy as a whole.

The free exchange of goods within the EU currently accounts for more than €2,800 billion in value and 1,700 million tonnes in volume. The highest and most immediate impact of border controls would be felt by the road haulage sector, with an additional €1.7 to €7.5 billion of additional direct cost each year. Member States such as Poland, the Netherlands or Germany would face more than €500 million of additional costs for the road transport of traded goods while others such as Spain or the Czech Republic would see their businesses paying more than €200 million in additional costs. These costs will have a particularly harmful impact on those sectors that operate on small margins and/or where transport presents a high percentage of the costs. Sectors that could be particularly affected include the agricultural sector and the chemical sector as well as the transport of raw materials. In the medium term, costs of transportation that are unduly increased by delays in border controls could hurt the efficient development of EU value chains and the competitiveness of the EU economy as a whole.

There are 1.7 million workers in the EU crossing a border every day to go to their jobs. Border controls would cost commuters and other travellers between €1.3 and €5.2 billion in terms of time lost. More importantly, long waits at the border would discourage people from looking for cross-border opportunities in the labour market, reducing the pool of potential workers. This would in the medium term reduce the economic efficiency of some regions.[7]

The Commission estimates that at least 13 million tourist nights could be lost in the EU due to the reduction of intra-Schengen tourist trips caused by cumbersome border controls, with a total cost of €1.2 billion for the tourism sector.  If border controls also bring a fragmentation of the EU’s common visa policy, the potential impact for the tourism industry could multiply (between €10 and €20 billion). Travel agents trying to minimise the number of countries visited by lucrative long distance tourists such as Asian tourists would hurt all but the most popular EU tourist destinations.

Finally, between €0.6 and €5.8 billion of administrative costs would have to be paid by governments due to the need for increased staff for border controls. Investment in the necessary infrastructure would add several billions.

The costs detailed above, mostly reflect direct first order effects of border controls. The medium term, indirect costs may be considerably higher with unprecedented impact on intra-community trade, investment and mobility.

From the citizens’ perspective, the reintroduction of border controls within the EU would damage the freedom of citizens to travel, which is one of the most cherished accomplishments of the EU. It would risk destroying one of the central achievements of European integration and the construction of a shared European space.

3. Ensuring the protection of the external borders

The unprecedented migratory and refugee crisis has led to severe difficulties in several Member States in ensuring the efficient external border controls in accordance with the Schengen acquis and in the reception and processing of arriving migrants.  Greece is, mainly due to its geographical situation, particularly affected by these developments due to a shift in migratory flows with the result that the Aegean Sea has become the most exposed area for irregular migration. In 2015, more than 868 000 persons entered into the Schengen area irregularly through this section of the external border. This massive inflow is of a nature that would put the external border control of any Member State under severe pressure.  However, it does mean that there is an immediate need to address the current shortcomings in the protection of the external border by and in Greece. This is primarily the responsibility of Greece, but ultimately of the entire Union. Greece’s external borders are also the external borders of each member of the Schengen area. Restoring a strong external border in Greece is an indispensable part of wider efforts to stabilise the asylum, migration and border policy in Greece, including the aim to bring Greece back into the Dublin system.[8]

Wider structural deficiencies in the way that the Union’s external borders are currently protected have become evident in the current crisis. To address them, the Commission presented an ambitious proposal for a European Border and Coast Guard in December 2015. It is crucial that the co-legislators, the European Parliament and the Council, adopt the proposed Regulation without delay, by June at the very latest, in order for it to start functioning during the summer to ensure a high level of external border protection. To that end:

• Member States should already now start the necessary preparations for the mandatory pooling of resources.

• In the meantime, Member States should voluntarily step up the support provided to Frontex joint operations and rapid border interventions, in particular at present in Greece.

• Within the limits of its current mandate, Frontex, in coordination with the European Fisheries Control Agency and the European Maritime Safety Agency, should also take all possible steps to prepare the setting up of the European Border and Coast Guard. In particular, Frontex should take preparatory steps to enable the European Border and Coast Guard, once operational, to immediately conduct the first vulnerability tests under the proposed risk assessment and prevention mechanisms and complete them by September at the latest. This is in particular relevant since migration routes might change and all sections of the EU external borders should be secure.

• Addressing the deficiencies in the external border management in Greece

The Commission adopted a Schengen evaluation report on 2 February 2016, based on unannounced on-site visits to the Greek-Turkish land border and to the islands of Chios and Samos conducted from 10 to 13 November 2015. As a result, the Council adopted on 12 February 2016 a set of 50 recommendations to Greece to remedy serious deficiencies in external border management.[9] The recommendations concern in particular the identification, registration and fingerprinting of irregular migrants and sea border surveillance.

The Schengen Evaluation Mechanism and the Schengen Borders Code set out a clear procedure to address the serious deficiencies identified.

While recognising the improvements already made since the on-site visit in November 2015, the Commission adopted on 24 February 2016 an implementing decision setting out recommendations on specific measures to be taken by Greece, as provided for in the Schengen Borders Code.[10] These measures are designed with a view to ensuring full compliance by Greece with the recommendations of the Council. The implementation of these measures would serve the purpose of ensuring adequate border surveillance (including detection and apprehension), as well as correct and full identification, registration and reception of third-country nationals who crossed the external border irregularly, and return of those not in need of protection. This also applies to stepped-up exit controls at the border between Greece and the former Yugoslav Republic of Macedonia. In this way, these measures would safeguard the proper functioning of the Schengen area as a whole.

Within the framework set out by the Schengen Borders Code, the following steps will need to be taken to return to the orderly application of the Schengen rules in the protection of the external borders in Greece:

• 12 March 2016: Greece should provide its action plan (required at the latest one month from adoption of the Council recommendations). By the same date (and then monthly), Greece should report to the Commission on the progress in the implementation of the Commission’s recommendations of 24 February 2016.

• 12 April 2016: after consulting the Member States’ experts involved in the on-site visits in November 2015, at the latest one month after the presentation of the action plan, the Commission will present its assessment of the adequacy of this action plan to the Council. The other Member States shall be invited to comment on the action plan.

• 11-17 April 2016: a Schengen evaluation carried out by Member States’ experts and the Commission of air, land and sea borders of Greece will take place[11]. The programme for the evaluation of land and sea borders includes some of the locations visited in November 2015 (land border with Turkey and Samos Island). The information gathered during this evaluation visit will be available within days after the visit.

• 12 May 2016: at the latest by this date, Greece has to report on the implementation of the Council recommendations.

 The Commission will, on the basis of all the information at its disposal, assess without delay whether Greece meets its obligations under the Schengen Borders Code and to what extent the serious deficiencies in external border management in Greece have been remedied.

• Immediate support for Greece

 The difficulties that Greece faces in the protection of the external border have an impact on the European Union as a whole. It is therefore necessary that other Member States show solidarity and collectively take responsibility for addressing the situation. EU Agencies and the Commission should also assist Greece. More precisely, Member States, EU Agencies and the Commission should support Greece in implementing the Recommendations made to Greece by the Council and the Commission[12] with regard to the following steps:

• Commission experts on the ground in Greece should continue to cooperate closely with the responsible Greek authorities and to coordinate the action of the other actors involved (Frontex, the European Asylum Support Office, Europol, national authorities of other Member States, international organisations). Among the actions, there should be 100% identification and registration of all entries, including systematic security checks against databases[13].

• When presenting its action plan (no later than 12 March), Greece should in parallel present a clear needs assessment. This will allow other Member States, EU Agencies and the Commission to provide timely support to Greece according to the needs identified.

• Frontex should immediately assess Greece’s needs assessment to prepare the further deployment of European Border Guard teams. If needed, Frontex should launch additional calls for contributions by 22 March at the latest.

• Other Member States should then assume their responsibility and respond to these calls within 10 days at the latest, by providing human resources and technical equipment.

4. Applying the rules and stopping the wave-through approach

 Stopping the wave-through approach and restoring Dublin transfers to Greece

A wave-through approach is neither politically nor legally acceptable. Politically, the conclusions adopted by the European Council at its meeting on 18 and 19 February call for “an end to the wave-through approach”. Instead of unilateral decisions, the agreed approach for better cooperation and coordination between the countries along the Western Balkans route must be implemented.

Legally, in accordance with Article 6 of the Asylum Procedures Directive[14], if a third-country national requests asylum in a Member State, including when the application is made at the border, the Member State must grant that person access to the asylum procedure. The question of whether that Member State will remain responsible for the handling of the particular application will then be decided in accordance with the relevant provisions of EU law, including in particular the Dublin Regulation.

In that regard, the Commission’s Communication of 10 February underlined that if the Common European Asylum System is to work properly, there must be a real opportunity to return asylum-seekers to the country of first entry into the EU (“Dublin transfers”), as foreseen by the commonly agreed EU rules. Therefore, the Commission also adopted on 10 February a Recommendation listing the concrete steps needed in order to bring Greece back into the Dublin system[15]. Reporting by Greece on its progress in implementing the recommended actions, as well as other inputs such as reports from the Committee of Ministers of the Council of Europe on the execution of judgments and from the UNCHR, will clarify the assessment whether the conditions are such as to allow for Member States to resume individual transfers to Greece under the Dublin Regulation, bearing in mind that the volume of transfers and the categories of persons to be transferred would need to correspond to the specific progress being made.  For its part, the Commission will carry out its assessment of the matter ahead of the June European Council.

At the same time, Member States should refuse entry at the external border to third-country nationals who do not satisfy the entry conditions provided in Article 5 of the Schengen Borders Code, including third-country nationals who have not made an asylum application despite having had the opportunity to do so. For Member States that have temporarily reintroduced controls at their internal borders, these Member States should also refuse entry at that internal border to third-country nationals who do not satisfy the entry conditions. This is irrespective of the intention of the third country national to apply for asylum in another Member State.

The wave-through approach is incompatible with Schengen and Dublin rules and encourages secondary movements and should be stopped. It also undermines the functioning of the relocation scheme, and it is thus one of the reasons for the poor implementation of the relocation decisions up to now. Therefore, stopping the wave-through approach in a coordinated way is a requirement for the functioning of the Schengen and Dublin systems, as well as the relocation scheme.

• Helping Greece to manage migratory pressure

 In its Communication of 10 February, the Commission identified a trend along the Western Balkan route towards a gradual tightening of border controls that could ultimately result in their closure. This trend has accelerated and has led to the intermittent closure of the border between the former Yugoslav Republic of Macedonia and Greece, in part in reaction to restrictions or closures applied in other countries along the route.

As the flow of migrants into Greece has not been reduced, an increasing number of migrants are stranded in Greece. Steps should be taken as a matter of urgency to address the growing humanitarian crisis in Greece and to relieve the migratory pressure it faces:

• The implementation of the EU-Turkey Joint Action Plan and of the voluntary humanitarian admission scheme with Turkey[16] should lead to rapid decrease in the number of arrivals in Greece; with regard to the latter, the more Member States that take part in this scheme, the better the prospects for countering illegal migration in the Aegean Sea.

• Returns of persons with no right to stay and in no need of international protection to countries of origin and transit, including Turkey, should also reduce the number of irregular migrants present in Greece. Greece should accelerate readmissions, in particular with Turkey, on the basis of applicable existing readmission agreements and with the support of other Member States.

• The agreed relocation schemes are essential tools to lessen the strain on the Member States under greatest pressure and to restore order to the management of migration. In the case of Greece, it has also become a tool of humanitarian assistance. Member States must step up the rate of relocation speeding up processing in line with the need to carry out proper security checks[17]. The Commission stands ready to provide administrative and logistical assistance. In line with the schemes, Member States should also take all steps to inhibit secondary movements by requiring the immediate return to the Member State of relocation and by taking the necessary preventive measures in the field of access to social benefits and legal remedies, in accordance with Union law[18].

• Humanitarian assistance to Greece should be stepped up, and facilitated through the rapid adoption and implementation of the Commission’s proposal on the provision of emergency support within the Union.

In addition, the build-up of migratory pressure in Greece may lead to the increasing use of alternative routes through the wider Balkans region. The EU should make use of all instruments at its disposal (Member State information, EEAS, Commission, Frontex, Copernicus satellite) to monitor the migratory flows and to anticipate any changes of the route. It should also seek to intensify coordination with possible transit countries such as Albania, Montenegro and Bosnia-Herzegovina.

5. Internal border controls: from patchwork to a coherent approach

The current situation: unilateral reintroduction of internal border controls

Since September 2015, overall eight countries of the Schengen area have reintroduced border controls at their internal borders in view of a serious threat to internal security and public policy related to secondary movements of irregular migrants. The countries concerned are Belgium, Denmark, Germany, Hungary, Austria, Slovenia, Sweden and Norway. The unilateral decisions notified by Member States refer to the influx of high numbers of undocumented or inadequately documented persons, including minors, who were not registered upon their first entry into the EU, and the fact that these massive movements stretch the reception capacities of the respective national authorities and pose a serious threat to public policy or internal security.

While the controls at the internal borders of Slovenia and Hungary have been lifted in the meantime[19], the other countries have prolonged the controls on several occasions, in line with the Schengen Borders Code.

In all eight cases the countries have based the decision on the unilateral reintroduction of internal border controls on the provision for cases requiring immediate action (Article 25 Schengen Borders Code), which allows for reintroduced controls at internal borders for a period of up to 2 months. As the situation has not improved significantly, the controls have been subsequently prolonged based on Articles 23 and 24 Schengen Borders Code, which allows for reintroduced controls at internal borders for a period of up to 6 months. For the detailed information of the dates of reintroduction of internal border controls and their prolongations, see the overview in Annex I.

France reintroduced internal border controls in November 2015 for reasons not related to irregular migration. The controls were introduced first in the context of the COP21 Conference and then in consequence of the emergency state following the Paris terrorist attacks of 13 November 2015. The internal border controls in France are currently still on-going. Such controls also need to comply with the provisions of the Schengen Borders Code on the introduction of temporary border controls. This Communication does not address internal border controls that were introduced for reasons unrelated to irregular migration.[20] It goes without saying that the intention to return to normality would not preclude the possibility to put in place justified temporary security controls, in line with the Schengen Borders Code.[21]

The reintroduction of controls at internal borders is an exceptional measure of temporary character. A combined implementation of Articles 23, 24 and 25 of the Schengen Borders Code allows for maintaining border control for a total period of up to eight months[22].

• Towards a coherent Union approach

The Schengen Borders Code also provides for a coordinated approach of temporary internal border controls (Article 26).

This provision applies in exceptional circumstances where the overall functioning of the Schengen area is put at risk as a result of persistent serious deficiencies relating to the management of the external border. The provision also requires that those circumstances constitute a serious threat to public policy or internal security within the Schengen area or parts thereof. In such exceptional circumstances, the Commission can submit a proposal to the Council for a Recommendation that one or more Member States reintroduce border controls at all or specific parts of their internal borders.

At this moment in time, there are serious deficiencies in external border control caused by a lack of border surveillance and insufficient registration and identification of irregular migrants. As a consequence of the secondary movements triggered by these deficiencies, Member States have reintroduced internal border controls. These serious deficiencies therefore jeopardise the Schengen area as a whole, and are evidence of a threat to public policy or internal security in that area.

If the migratory pressures and the serious deficiencies in external border control were to persist beyond 12 May, the Commission therefore would need to present a proposal under Article 26(2) of the Schengen Borders Code to the Council recommending a coherent Union approach to internal border controls until the structural deficiencies in external border control are mitigated or remedied. The Commission will be prepared for this eventuality and would act without delay.

Any proposal by the Commission under Article 26 Schengen Borders Code would only propose border controls at those internal border sections where controls would be necessary and proportionate to respond to the serious threat to public policy and internal security identified. The recommended border controls would also be temporary and for the shortest possible period in view of the threat addressed. If the overall situation allows, the objective should be to lift all internal border controls within the Schengen area within six months from their introduction, namely by mid-November 2016.

The application of Article 26 Schengen Borders Code is a safeguard for the overall functioning of the Schengen area. It is not a sanction against any Member States, nor does it aim at excluding any Member State from the Schengen area.

6. Conclusion

The Schengen system is currently severely challenged by its exposure to high migratory pressures, and hampered by serious deficiencies in external border control. These pressures and deficiencies have together put the functioning of the entire system at risk.

The challenges are multi-faceted. The Commission in its Communication of 10 February identified the different policies that need to be put in place to address the crisis in all its complexity. Based on those findings and responding to the call of the European Council to return to a situation in which all Member States fully apply the Schengen Borders Code, this Communication identifies a path back to normality based on the systematic application of the rules. Whilst the identified path cannot be viewed in isolation from other important factors, such as the successful implementation of the EU-Turkey Joint Action Plan, leading to a sustainable and material reduction in the flow of irregular migration, it is now time for Member States to pull together in the common interest to safeguard one of the Union’s crowning achievements.

To that end, the roadmap back to a fully functioning Schengen area involves the following steps:

• 4 March 2016 (and monthly thereafter): Greece reports on its progress in implementing the actions identified in the Recommendation on resuming Dublin transfers.
• 12 March 2016 at the latest: Greece provides its action plan to implement the recommendations made by the Council, together with a needs assessment.
• 16 March 2016: Commission Communication on the reform of the Dublin Regulation based on the objective of solidarity and fair burden-sharing between Member States.
• 16 March 2016: the Commission presents its First Report on Relocation and Resettlement.
• 22 March 2016 at the latest: Frontex launches additional calls for contributions to further deploy European Border Guard teams to support Greece.
• 1 April 2016 at the latest: Member States respond to the Frontex call by providing human resources and technical equipment.
• 12 April 2016 at the latest: the Commission presents its assessment of the adequacy of the action plan prepared by Greece.
• 16 April 2016: the Commission presents its Second Report on Relocation and Resettlement.
• 11-17 April 2016: a Schengen evaluation by Commission and Member State experts of air, land and sea borders of Greece will take place.
• 12 May 2016 at the latest: Greece reports on the implementation of the Council recommendations.
• 12 May 2016: if the serious deficiencies in external border control were to persist, the Commission will present a proposal under Article 26(2) of the Schengen Borders Code.
• 13 May 2016: if the serious deficiencies in external border control were to persist, the Council should adopt a recommendation under Article 26(2) of the Schengen Borders Code for a coherent Union approach to temporary internal border controls.
• 16 May 2016: the Commission presents its Third Report on Relocation and Resettlement.
• June 2016 at the latest: the co-legislators reach political agreement on the European Border and Coast Guard and adopt the legal act.
• June 2016: Commission presents its assessment of the possibility of resuming Dublin transfers to Greece.
• August 2016 at the latest: the European Border and Coast Guard is operational.
• September 2016 at the latest: the European Border and Coast Guard has delivered the first vulnerability tests so that any necessary preventive measures can be taken.
• December 2016: if the overall situation allows, the target date for bringing to an end the exceptional safeguard measures taken.

NOTES

(*) See also:

Progress Report on the implementation of the hotspot approach in Greece
EU-Turkey Joint Action Plan – Third implementation report
Press release: Commission Visa Progress Report: Turkey makes progress towards visa liberalisation
FACTSHEET: The Schengen Rules Explained
FACTSHEET: EU-Turkey Joint Action Plan – Implementation report
FACTSHEET: Greece: Progress Report
FACTSHEET: Relocation and Resettlement