Category: 8. Judicial cooperation

The draft EU Directive on Combating Terrorism: Much Ado About What?

ORIGINAL PUBLISHED ON EU LAW ANALYSIS (on Sunday, 17 January 2016)

by Cian C. Murphy, (*)

The slow strangulation of the transnational public sphere continues. The publication last month of a draft EU Directive on Combating Terrorism is the Union’s initial (legislative) response to recent murders by Islamic State fighters in Europe and elsewhere. The draft Directive will recast the Framework Decision on Combating Terrorism, first adopted in 2002 and amended in 2008, and will further broaden the impact of EU law in national criminal law as regards terrorism.

The Directive may be of more significance in terms of constitutional law in this field than criminal law. The majority of the Directive’s content can already be found in the Framework Decision (as amended) and, as such, will not require much by way of transposition by those Member States that have been fastidious in their transposition of the Framework Decision (although such Member States may be fewer than one would expect).

The draft Directive does have certain rule of law strengths. As a measure to be adopted upon the legal bases of Article 83(1) and Article 82(2) TFEU it will enjoy the full enforcement mechanisms and procedures that the European Commission and the Court of Justice of the EU can bring to bear. This is in contrast to the Framework Decision which, as a (former) third pillar measure, did not (at first) benefit from the application of these enforcement mechanisms. The extent to which these rule of law strengths are virtuous might, however, be open to discussion. The content of the Directive is rather broad and it is not absolutely clear what faithful transposition of some measures would entail.

Nevertheless, for those Member States to whom the adopted Directive applies, there will be the prospect of enforcement in the case of tardy or inaccurate transposition. It remains to be seen as to which Member States the adopted Directive will apply. The list will not include Denmark, which does not participate in these measures, but it may include Ireland or the United Kingdom. Either Member State may elect to participate in the measure – either before or after its adoption. The United Kingdom’s opt-out from former third pillar measures (discussed here) included an opt-out from the Framework Decision on Combating Terrorism – a somewhat absurd decision given the emphasis the UK places on action in this field (at national, EU, and international levels).

Even if none of the three Member States participate in the Directive, two of them (Ireland and Denmark) will continue to be bound by the Framework Decision. Because the majority of the two texts are identical there may not be much variance in the ‘variable geometry’ in this field – although the different powers of enforcement for the European Commission and Court of Justice merit restatement. The example of the Framework Decision and Directive demonstrate how increasingly complex this field of EU law is at a constitutional level – a complexity that is not helpful from either the point of view of operational effectiveness or the protection of civil liberties.

Insofar as there is new content in the Directive it largely derives from recent ‘international standards’ in the field of counter-terrorism finance and travel by ‘foreign terrorist fighters’. Chief amongst these standards is UN Security Council resolution 2178 – adopted in 2014 to address the threat from Islamic State – and much of the resolution is to be found in the Directive. (See also the recent Council of Europe Protocol on this issue) Key amongst these initiatives are Articles 9 and 10, which require Member States to create offences of travelling abroad for terrorism and of organising or facilitating such travel. Member States must ‘take the necessary measures’ to punish such action ‘as a criminal offence when committed intentionally’. Article 8 provides a new offence – to receive training for terrorism – that aims to capture those individuals that may ‘self-radicalise’ and train themselves using materials available on the internet or elsewhere.

The draft Directive also contains some language of interest to victims of terrorism. Article 22 provides for the protection of, and provision of assistance to, victims of terrorism. Of particular note is the requirement to provide ‘emotional and psychological support, such as trauma support and counselling’. It is unclear how Member States are to ensure that the services are ‘confidential, free of charge, and easily accessible to all victims of terrorism’. This clause would appear to include what could be quite a significant commitment of resources for Member States’ mental health services – one that is entirely commendable but the funding of which may prove a challenge.

A further point of note is that the structure of certain clauses in the Directive, for example setting out the definition of terrorism, have been subject to alteration in comparison with the Framework Decision. It is not clear, however, that anything turns on these syntax changes. Indeed, it seems unlikely that Member States which have already spent legislative time on the implementation of the Framework Decision would now look to revise their national measures merely to update the language of the definition (if, indeed, nothing does turn on the differences).

Certain substantive discrepancies do exist between the Framework Decision and the draft Directive. One example is Article 1(2) of the Framework Decision. The Article provides that the Framework Decision does ‘not have the effect of altering the obligation to respect fundamental rights and fundamental legal principles as enshrined in Article 6 of the Treaty on European Union’. In terms of the application of the law this clause was always redundant – legislation cannot alter a Treaty rule. However, it is easy to read the omission of the clause from the draft Directive as a shift in emphasis – and the failure to address the admission in the proposal document makes this criticism easier to make.

Taken as a whole, the Directive continues the ongoing restriction of various mobilities – of finance, information, and people – in the name of counter-terrorism. This restriction has been the hallmark of international efforts since 11 September 2001. There is an inevitable risk for critiques of such action: on the one hand it appears to be restrictive of civil liberties across Europe and on the other hand its operational usefulness is unclear. Can such a law be both draconian and ineffective? Undoubtedly. As with any EU measure the proof will be in the transposition and implementation.

(*) The Dickson Poon School of Law, King’s College London

The Discreet Charm of Passenger Data: Big Data Surveillance Coming Home

Posted HERE on January 14, 2016

by Rocco Bellanova & filed under Security.

Several governments see in the mass-surveillance of passenger data the key tool of counter-terrorism. These data are generally known as PNR – Passenger Name Records, and their potential for law enforcement has been discussed at least since the 1990s. Now European Union (EU) debates about the creation of a European PNR scheme seem settled once and for all. Others have already provided legal analyses of the measure to come. Here the goal is different: I aim to show how urgent it is to start researching the political dimensions of this security program right when all politics fade away.

Example of a PNR.

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PHOTO: Edward Hasbrouck, The Practical Nomad.

While PNR were part of my PhD research and as such a big chunk of my everyday world, I often have quite a hard time to explain what PNR are beyond a quite small circle of geeks. It was even difficult to explain colleagues how this kind of topic may be relevant for international and EU studies. Blame it on my lack of training or competence in the vulgarization of scientific research. Blame it on my choice of a theme considered either a technicality or something for ‘legal scholars only’.

Since November 2015, things (might) have changed. The surveillance of air passengers has become a trumpeted European priority in the revamped War on Terror, while before it was largely considered an expert-only business. Several political declarations voice the need to create a system able to identify potential ‘returning jihadists’ and better track their travels within and outside of Europe, and the EU institutions seem closer than ever to adopt legislation on the matter. But, what are we speaking about when we speak about PNR? And what are the challenges ahead for researchers, advocates and institutions alike?

The many lives of PNR

First things first: PNR are a set of information that is generated at the booking of a travel, especially when it comes to flights (for a more critical presentation: here). PNRs include widely different data, from the name of the passenger and the method of payment used, to frequent flyer numbers and travel itineraries. PNRs can also show whether the reservation includes other persons, where the ticket was bought and which changes have occurred. In other words, every time you fly – better: every time you or somebody else books a flight for you – chances are that you get a PNR.

Through the last decades, PNR have become the backbone of airline reservation systems and, to make a long story short, are now presented as a key element for carrying out intelligence-led policing. Following the Paris attacks in January and November 2015, several institutional actors, from the French Interior Minister to the EU Counter-Terrorism Coordinator, have insisted on the need for the EU to set up a PNR scheme. Actually the idea was looming around since a while, and the Commission had already tabled twice a legislative proposal, in 2007 and in 2009. However, the draft had been put on hold after a negative vote in the European Parliament (EP) Committee for Civil Liberties, Justice and Home Affairs (LIBE) in April 2013.

Some countries have already developed quite comprehensive security systems that rely on the processing of PNR, notably the United States (US) and Canada, but also the UK within the EU. Generally speaking, PNR systems could be used for both more traditional investigative work and for profiling-based surveillance. It is mostly this second aspect that has attracted the attention of critical security researchers and law scholars, and it is this profiling potential that makes it a very tempting security measure for its proponents. So, when we speak about PNR we speak about many controversial topics: the deployment of mass-surveillance measures, a far-reaching interference into the private life of millions of passengers, the potential risk of discrimination, a shift towards pre-emptive security, the role of private actors in the creation of security measures, etc. Hence, PNR is also the name of the new concerns that surveillance raises in contemporary liberal societies.

At EU level, most of the debates revolve(d) around the impact on privacy and, notably, the possible role for data protection. Actually, the text that was recently agreed among representatives of the Commission, the Council and the Parliament – the new ‘EU PNR directive’ as it is called in EU jargon – abounds of references to data protection law, principles, and organizational tools. It seems to have a two-fold purpose: to facilitate the processing of passenger data and to protect the same data. Notably, the Members of the European Parliament made compulsory the appointment of Data Protection Officers within each of the national units that will collect, store and process data, and the powers of national data protection authorities have been further clarified. From this perspective, the PNR is the name of the tentative efforts to govern big data.

Les jeux sont faits (?)

Taking into account both these safeguards and the perceived need to use PNR as a crucial means in the fight against terrorism, the LIBE Committee has green-lighted the compromise version of the EU PNR Directive. The next legislative step is a vote in a plenary, then the adoption from the Council and a few other ‘technical’ steps. All resistance is coming to an end: controversies seem settled and the EU will have its common EU PNR scheme. After close to 8 years of debates among EU institutions, and more than a decade at international level, EU countries will finally have their own PNR-based security systems, and stop gazing with envy at other countries’ systems (notably the mighty US program). From this perspective, PNR is the name of a properly working EU – which delivers what is a needed at the right time – and will be remembered as a milestone in the creation of a common policy response in the field of counter-terrorism.

Then, what does remain to be done now that institutional politics are settled? Research-wise, the next step is just taking the time to submit a paper to a major peer-reviewed journal – now with the EU PNR Directive written down in the EU Official Journal and no more surprises and twists. Let’s finally call PNR with its due research name: one more case study to show the added-value of one or another theory of EU studies.

Then I read the leaked text. I read also the tough criticism by the European Data Protection Supervisor (EDPS – an EU institution focusing on data protection). And I started to think again about all of the above.

The EU PNR Directive foresees the capture of PNR of all passengers on EU-bound flights, departing or arriving from a third country. As the EDPS notes, this measure introduces mass-surveillance by security authorities on European scale. A huge amount of data will be stored for 5 years: 6 months with all personal information immediately available, and 4.5 years partially “masked”, in a depersonalized format that can be still reversed into the original in specific cases. All these data will be processed by run against given databases or specific lists, against specific profiling criteria, and in response to specific queries of security services. These data will also be used to create or update new profiling benchmarks. Not even the Data Retention Directive had such an outreach, because in that case traffic and location data of telecommunication remained stored with the providers, and not automatically and systematically transmitted to law enforcement authorities. As such, PNR is also the name of big data surveillance coming to Europe.

The future of PNR

Surely, the EU PNR Directive sounds quite robust in terms of data protection safeguards. As discussed elsewhere, I kind of ‘love’ data protection and I am confident that data protection safeguards and institutions will contribute to the governing of PNR. And yet, there is still too much of passenger data, despite all guarantees provided by data protection. From this troubling perspective, PNR is also the name of the limits of data protection.

Moreover, despite the fact we’ve seen so much of PNR for so long, there are very few PNR security systems already operational in Europe. Apparently, only the UK eBorders system is up and running (and has recently gone through a storm of criticism), and few others have been slowly launched but not fully implemented. Experience is that this kind of large-scale high-tech systems will be difficult to set up in Europe. For example, this has been the case with the new Schengen Information System (SIS2), whose difficult implementation even delayed for several member states the full enjoyment of a series of Schengen related advantages. The political impact of high-tech security systems was generally discussed – mostly in terms of respect of privacy, data protection and other fundamental rights – until their adoption, but then politics always seem to fade away. PNR becomes the name of the already obliterated future of the politics of high-tech security.

Keeping the pace of PNR

Yet, I believe that it is worth speaking of PNR today and keep looking for the upcoming controversies precisely because of this tendency to obliterate the future political implications of high-tech security. Unless popular TV series decides to show fewer drones and more passenger data, the current attention on PNR is probably the biggest societal exposure that the theme will ever get.

The challenge now is to keep the pace of so much of PNR. To follow how the EU PNR scheme will be set in place – how this mass-surveillance measure will be implemented, which kinds of problems will emerge and how actors will fix them. Notably, the challenge is to keep feel interested in PNR (and other very diverse security systems, such the EUROSUR program for border controls, the European Cybercrime Centre at EUROPOL, etc.) and better understand the ways in which national or European institutions, private companies, individuals or collectives may find leverages of political action through, or against, them.

This is a challenge for research, and in particular for the kind of research approach I tend to ascribe myself to. Several voices within studies on critical security and governmentality have emphasized the need to get closer to the everyday making of security and surveillance. But this is also a challenge for policy makers as well as concerned users and advocates. The deployment of a technology is not a linear process of implementation, but rather a successive enchainment of controversies and arrangements.

 

Strasbourg Court: Hungarian legislation on secret anti-terrorist surveillance does not have sufficient safeguards against abuse

Press release accessible here 

In January 12 Chamber judgment1 in the case of Szabó and Vissy v. Hungary (application no. 37138/14) the European Court of Human Rights held, unanimously, that there had been:

  • a violation of Article 8 (right to respect for private and family life, the home and correspondence)
  • of the European Convention on Human Rights, and
  • no violation of Article 13 (right to an effective remedy) of the European Convention.

The case concerned Hungarian legislation on secret anti-terrorist surveillance introduced in 2011.

The Court accepted that it was a natural consequence of the forms taken by present-day terrorism that governments resort to cutting-edge technologies, including massive monitoring of communications, in pre-empting impending incidents.

However, the Court was not convinced that the legislation in question provided sufficient safeguards to avoid abuse. Notably, the scope of the measures could include virtually anyone in Hungary, with new technologies enabling the Government to intercept masses of data easily concerning even persons outside the original range of operation. Furthermore, the ordering of such measures was taking place entirely within the realm of the executive and without an assessment of whether interception of communications was strictly necessary and without any effective remedial measures, let alone judicial ones, being in place.

Principal facts

The applicants, Máté Szabó and Beatrix Vissy, are Hungarian nationals who were born in 1976 and 1986 respectively and live in Budapest. At the relevant time they worked for a non-governmental watchdog organisation (Eötvös Károly Közpolitikai Intézet) which voices criticism of the Government.

A specific Anti-Terrorism Task Force was established within the police force as of 1 January 2011. Its competence is defined in section 7/E of Act no. XXXIV of 1994 on the Police, as amended by Act no. CCVII of 2011. Under this legislation, the task force’s prerogatives in the field of secret intelligence gathering include secret house search and surveillance with recording, opening of letters and parcels, as well as checking and recording the contents of electronic or computerised communications, all this without the consent of the persons concerned.

In June 2012 the applicants filed a constitutional complaint arguing that the sweeping prerogatives in respect of secret intelligence gathering for national security purposes under section 7/E (3) breached their right to privacy. The Constitutional Court dismissed the majority of the applicants’ complaints in November 2013. In one aspect the Constitutional Court agreed with the applicants, namely, it held that the decision of the minister ordering secret intelligence gathering had to be supported by reasons. However, the Constitutional Court held in essence that the scope of national security-related tasks was much broader than the scope of the tasks related to the investigation of particular crimes, thus the differences in legislation between criminal secret surveillance and secret surveillance for national security purposes were not unjustified.

Complaints, procedure and composition of the Court

Relying on Article 8 (right to respect for private and family life, the home and the correspondence), the applicants complained that they could potentially be subjected to unjustified and disproportionately intrusive measures within the Hungarian legal framework on secret surveillance for national security purposes (namely, “section 7/E (3) surveillance”). They alleged in particular that this legal framework was prone to abuse, notably for want of judicial control. They also complained that their exposure to secret surveillance without judicial control or remedy breached their rights under Article 6 § 1 (right to a fair hearing/ access to court) and Article 13 (right to an effective remedy) read in conjunction with Article 8.

The application was lodged with the European Court of Human Rights on 13 May 2014.

Privacy International and the Center for Democracy & Technology, both non-governmental organisations, were given permission to make written submissions as third parties.

Judgment was given by a Chamber of seven judges, composed as follows:

Vincent A. de Gaetano (Malta), President,
András Sajó (Hungary),
Boštjan M. Zupančič (Slovenia),
Nona Tsotsoria (Georgia),
Paulo Pinto de Albuquerque (Portugal),
Krzysztof Wojtyczek (Poland),
Iulia Antoanella Motoc (Romania),
and also Fatoş Aracı, Deputy Section Registrar.

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Decision of the Court

Article 8 (privacy rights)

Firstly, the Court noted that the Constitutional Court, having examined the applicants’ constitutional complaint on the merits, had implicitly acknowledged that they had been personally affected by the legislation in question. In any case, whether or not the applicants – as staff members of a watchdog organisation – belonged to a targeted group, the Court considered that the legislation directly affected all users of communication systems and all homes. Moreover, the domestic law does not apparently provide any possibility for an individual who suspected that their communications were being intercepted to lodge a complaint with an independent body. Considering these two circumstances, the Court was of the view that the applicants could therefore claim to be victims of a violation of their rights under the European Convention. Furthermore, the Court was satisfied that the applicants had exhausted domestic remedies by bringing to the attention of the national authorities – namely the Constitutional Court – the essence of their grievance.

The Court found that there had been an interference with the applicants’ right to respect for private and family life as concerned their general complaint about the rules of section 7/E (3) (and not as concerned any actual interception of their communications allegedly taking place). It was not in dispute between the parties that that interference’s aim was to safeguard national security and/or to prevent disorder or crime and that it had had a legal basis, namely under the Police Act of 1994 and the National Security Act. Furthermore, the Court was satisfied that the two situations permitting secret surveillance for national security purposes under domestic law, namely the danger of terrorism and rescue operations of Hungarian citizens in distress abroad, were sufficiently clear to give citizens an adequate indication as to the circumstances in which and the conditions on which public authorities were empowered to resort to such measures.

However, the Court was not convinced that the Hungarian legislation on “section 7/E (3) surveillance” provided safeguards which were sufficiently precise, effective and comprehensive in as far as the ordering, execution and potential redressing of such measures were concerned.

Notably, under “section 7/E”, it is possible for virtually any person in Hungary to be subjected to secret surveillance as the legislation does not describe the categories of persons who, in practice, may have their communications intercepted. The authorities simply have to identify to the government minister responsible the name of the individual/s or the “range of persons” to be intercepted, without demonstrating their actual or presumed relation to any terrorist threat.

Furthermore, under the legislation, when requesting permission from the Minister of Justice to intercept an individual’s communications, the anti-terrorism task force is merely required to argue that the secret intelligence gathering is necessary, without having to provide evidence in support of their request. In particular, such evidence would provide a sufficient factual basis to apply such measures and would enable an evaluation of their necessity based on an individual suspicion regarding the targeted individual. The Court reiterated that any measure of secret surveillance which did not correspond to the criteria of being strictly necessary for the safeguarding of democratic institutions or for the obtaining of vital intelligence in an individual operation would be prone to abuse by authorities with formidable technologies at their disposal.

Another element which could be prone to abuse is the duration of the surveillance. It was not clear from the wording of the law whether the renewal of a surveillance warrant (on expiry of the initial 90 days stipulated under the National Security Act) for a further 90 days was possible only once or repeatedly.

Moreover, these stages of authorisation and application of secret surveillance measures lacked judicial supervision. Although the security services are required, when applying for warrants, to outline the necessity of the secret surveillance, this procedure does not guarantee an assessment of whether the measures are strictly necessary, notably in terms of the range of persons and the premises concerned. For the Court, supervision by a politically responsible member of the executive, such as the Minister of Justice, did not provide the necessary guarantees against abuse. External, preferably judicial control of secret surveillance activities offers the best guarantees of independence, impartiality and a proper procedure.

As concerned the procedures for redressing any grievances caused by secret surveillance measures, the Court noted that the executive did have to give account of surveillance operations to a parliamentary committee. However, it could not identify any provisions in Hungarian legislation permitting a remedy granted by this procedure to those who are subjected to secret surveillance but, by necessity, are not informed about it during their application. Nor did the twice yearly general report on the functioning of the secret services presented to this parliamentary committee provide adequate safeguards, as it was apparently unavailable to the public. Moreover, the complaint procedure outlined in the National Security Act also seemed to be of little relevance, since citizens subjected to secret surveillance measures were not informed of the measures applied. Indeed, no notification – of any kind – of secret surveillance measures is foreseen in Hungarian law. The Court reiterated that as soon as notification could be carried out without jeopardising the purpose of the restriction after the termination of the surveillance measure, information should be provided to the persons concerned.

In sum, given that the scope of the measures could include virtually anyone in Hungary, that the ordering was taking place entirely within the realm of the executive and without an assessment of whether interception of communications was strictly necessary, that new technologies enabled the Government to intercept masses of data easily concerning even persons outside the original range of operation, and given the absence of any effective remedial measures, let alone judicial ones, the Court concluded that there had been a violation of Article 8 of the Convention.

Other articles

Given the finding relating to Article 8, the Court considered that it was not necessary to examine the applicants’ complaint under Article 6 of the Convention.
Lastly, the Court reiterated that Article 13 could not be interpreted as requiring a remedy against the state of domestic law and therefore found that there had been no violation of Article 13 taken together with Article 8.

Article 41 (just satisfaction)

The Court held that the finding of a violation constituted in itself sufficient just satisfaction for any non-pecuniary damage sustained by the applicants. It awarded 4,000 for costs and expenses.

Separate opinion

Judge Pinto de Albuquerque expressed a separate opinion which is annexed to the judgment. The judgment is available only in English.

Under Articles 43 and 44 of the Convention, this Chamber judgment is not final. During the three-month period following its delivery, any party may request that the case be referred to the Grand Chamber of the Court. If such a request is made, a panel of five judges considers whether the case deserves further examination. In that event, the Grand Chamber will hear the case and deliver a final judgment. If the referral request is refused, the Chamber judgment will become final on that day.

Once a judgment becomes final, it is transmitted to the Committee of Ministers of the Council of Europe for supervision of its execution. Further information about the execution process can be found here: www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution.

Press contacts

echrpress@echr.coe.int | tel.: +33 3 90 21 42 08
Tracey Turner-Tretz (tel: + 33 3 88 41 35 30)
Nina Salomon (tel: + 33 3 90 21 49 79) Denis Lambert (tel: + 33 3 90 21 41 09) Inci Ertekin (tel: + 33 3 90 21 55 30)

The European Court of Human Rights was set up in Strasbourg by the Council of Europe Member States in 1959 to deal with alleged violations of the 1950 European Convention on Human Rights.

Police et justice à l’échelle de l’Union européenne, du désamour au divorce ? La Sécurité intérieure européenne contre l’Espace pénal européen

par Pierre Berthelet (*)

La police et la justice se portent un « amour réciproque » affirme le Professeur Labayle non sans ironie. Il suffit de se rappeler les relations parfois tendues entre les forces de sécurité intérieure d’un côté, et l’autorité judiciaire de l’autre. Il suffit aussi de se remémorer les relations de temps à autre houleuses entre le ministre de l’Intérieur et le Garde des Sceaux, et ce, quelle que soit d’ailleurs la couleur politique du gouvernement.

Même si la rivalité police-justice demeure une question toujours délicate à évoquer, elle est somme toute assez banale en France et dans bon nombre d’États membres de l’Union. Un élément reste néanmoins remarquable, ayant trait, en l’occurrence, à un déplacement à l’échelle européenne de cet affrontement existant au niveau national.

D’emblée, le déplacement de la problématique des rapports difficiles entre la police et la justice à l’échelon de l’Union peut sembler surprenant en raison du fait qu’il n’existe pas d’autorité judiciaire pénale européenne, du moins avant la création d’un Parquet européen dont les statuts sont encore actuellement en négociation.

Il n’y a pas non plus de police européenne. L’office européen de police, Europol, ne possède pas de pouvoirs coercitifs et le traité de Lisbonne de 2007 l’a clairement précisé, enterrant, s’il en est, les derniers espoirs d’un FBI européen.

Ensuite, les questions relatives aux rapports entre la police et la justice ont été abordées au niveau européen sous l’angle de la coopération. En effet, les États souverains ont accepté de mettre en commun certaines de leurs compétences dans ce domaine. Néanmoins, étant donné la sensibilité des matières évoquées (liées intimement aux prérogatives régaliennes du droit de punir et du droit de protéger), ils ont consenti uniquement à la création de mécanismes destinés à faciliter l’entraide entre services policiers d’États différents, de même qu’entre autorités judiciaires.

Pour ces deux raisons, un affrontement police-justice peut paraître en décalage avec le regard porté sur l’Union européenne en tant que projet politique et sur son action dans le domaine des politiques pénales et de sécurité. Elle l’est d’autant plus que police et justice cohabitent sous le même toit, c’est-à-dire dans le cadre d’un même projet, à savoir l’Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) qui, comme son nom l’indique, associe étroitement la sécurité à la liberté et à la justice.

Reste que depuis la création de la « justice et affaires intérieures » (JAI) par le traité de Maastricht de 1992 et l’instauration de cet ELSJ par le traité d’Amsterdam de 1997, beaucoup d’eau a coulé. En premier lieu, le cadre institutionnel a changé et même fondamentalement.

Le traité de Lisbonne a substitué la méthode communautaire à la méthode intergouvernementale. L’ELSJ relève, à présent, du mécanisme de procédure législative ordinaire : le Parlement européen est co-législateur avec le Conseil de l’UE et la Commission européenne dispose d’un quasi-monopole d’initiative législative, tandis que la Cour de justice de Luxembourg peut statuer pleinement sur les actes adoptés.

En deuxième lieu, et ce point mérite d’être souligné, police et justice ont noué des rapports de concurrence depuis le début. La JAI était déjà marquée par des tensions entre les avancées de la coopération policière et les retards de la coopération judiciaire.

La création d’Europol en 1995 a été l’un des éléments justifiant, à côté du souci de ne laisser aucune zone d’impunité aux délinquants au sein du territoire européen, la création d’Eurojust en 2002. Cependant, cette compétition prenait les atours d’une émulation : l’intégration en matière policière s’accompagnait d’une intégration dans le domaine judiciaire.

À l’heure actuelle, la situation est différente. La concurrence se transforme en rivalité et l’émulation en séparation. En effet, l’action de l’Union européenne en matière policière et judiciaire s’organise autour de deux projets distincts : l’Espace pénal européen et la Sécurité intérieure européenne. L’objectif de cette contribution est de montrer que le développement de ces deux projets n’est pas complémentaire et que ceux-ci sont sous-tendus par des logiques distinctes, promus par des communautés rivales, chacune essayant d’imposer ses conceptions à l’autre concernant le rapport liberté/sécurité.

Deux projets différents

Prenant le relais de la Justice et des Affaires intérieures (JAI), l’Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) connecte étroitement diverses problématiques : lutte contre le terrorisme et les formes graves de la criminalité (criminalité organisée, blanchiment, drogue, corruption, traite des êtres humains, etc.), gestion des migrations et des frontières de l’UE, entraide policière et judiciaire civile et pénale.

Cet espace a constitué le terreau sur lequel sont nés plusieurs projets dont le degré de maturation est variable, notamment l’Espace pénal européen et la Sécurité intérieure européenne, chacun d’eux étant mu par des logiques distinctes, l’un tendant à accorder une place de plus en plus prioritaire à la « liberté », alors que l’autre offre clairement une place prééminente à la « sécurité ».

L’Espace pénal européen est bien connu des pénalistes et même au-delà. Il dérive des travaux menés en matière de collaboration judiciaire européenne, initiés dans le cadre du Conseil de l’Europe et prolongés dans celui l’Union européenne à partir du traité de Masstricht. Les actions menées par l’Union consistent à améliorer les dispositifs d’entraide entre les autorités judiciaires nationales. L’objectif de cet Espace pénal européen vise, à travers différents mécanismes, tels que la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires nationales et le rapprochement des législations pénales des États membres, à faire émerger une solidarité judiciaire à l’échelle européenne.

Au-delà de l’idée d’un renforcement de l’arsenal pénal destiné à mieux lutter contre la criminalité et à faire en sorte que les frontières entre États membres ne soient plus un obstacle pour les autorités judiciaires des différents pays, le projet d’Espace pénal revêt un caractère politique au sens où il s’agit d’un projet d’intégration tendant vers l’émergence d’une justice pénale européenne. Les projets menés, dont le plus emblématique est, sans nul doute le mandat d’arrêt européen, ont pour but de conférer aux autorités judiciaires nationales un sentiment d’appartenance à un ensemble supranational. L’Espace pénal européen a une dimension à la fois juridique (à travers divers outils mis en place pour lutter contre la criminalité transnationale) et symbolique (en référence à l’adhésion aux valeurs communes, en premier lieu la justice entendue comme un idéal).

La Sécurité intérieure européenne est, quant à elle, plus récente. Mentionnée ponctuellement dans les textes adoptés dans la foulée des attentats du 11 septembre 2001, elle émerge formellement seulement quelques années plus tard. Envisagée par le programme de Stockholm, en tant que document directeur de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice pour la période 2009-2014, elle repose sur un document que le Conseil de l’UE a approuvé les 25 et 26 février 2010. Il s’agit en l’occurrence de la stratégie européenne de sécurité intérieure qui énonce les menaces et les risques pesant sur l’Union et ses États membres.

Cette stratégie détermine les orientations d’une action européenne dans le domaine de la sécurité intérieure et structure la réponse à donner. Elle est un document politique préconisant une approche transversale et intégrée. Il s’agit d’apporter une réponse qui dépasse les politiques de l’UE existantes. À côté de cette dimension intersectorielle, la stratégie entend également transcender les clivages culturels et/ou nationaux. Il est question de mettre en commun les connaissances et les savoir-faire d’acteurs émanant d’horizons différents. Elle vise donc à inclure les organismes publics et privés, à caractère lucratif ou non, de même que les organisations non gouvernementales. Enfin, la stratégie entend développer une approche fondée sur l’information, et ce, sur un mode proactif, le but étant d’intervenir de manière précoce à l’encontre des menaces et des risques identifiés.

La Commission européenne a réalisé, à plusieurs reprises, un bilan de l’action menée. Dans tous les cas de figure, elle a considéré que les avancées étaient conséquentes et que la Sécurité intérieure européenne prenait forme.

Des projets aux logiques distinctes

La stratégie européenne de sécurité intérieure est fondée essentiellement sur l’idée d’un monde dangereux, l’objectif étant de mieux protéger l’Union et ses citoyens, et de préserver plus efficacement ses États membres vis-à-vis de menaces évolutives dans une Europe en pleine mutation. Les préoccupations sont donc de parer les menaces et de faire face aux risques en évitant que des attaques ou des catastrophes surviennent et, lorsque celles-ci ont lieu, de gérer les conséquences.

L’Espace pénal européen repose sur une logique différente. Historiquement, le droit pénal européen tire sa légitimité de cette conception « épée » (sur cette image, voir les travaux d’Anne Weyembergh), de nombreux instruments ayant été adoptés en ce sens au cours des années 1990 et 2000. Les rapports entre répression et droits de l’homme sont incarnés par deux images, d’un côté, le glaive de la justice, figurant l’imperium et la sévérité de la réponse pénale à l’égard des auteurs d’infraction, et de l’autre côté, le bouclier, représentant une justice faisant preuve de modération dans la fixation des peines, se montrant proportionnée dans la détermination du quantum de la santion au regard de la gravité des actes, et surtout protectrice des droits dont jouissent ces mêmes auteurs dans la procédure pénale.

Répression et protection sont en tension, mais dans un État de droit, le souci d’une sanction efficace est toujours contrebalancé par une volonté de respecter les règles définissant avec minutie le cadre procédural à respecter et octroyant un ensemble de droits à la personne mise en cause.

Cela étant dit, les attentats du 11 septembre 2001 ont accentué la dimension répressive du droit pénal. Le mandat d’arrêt européen, dont le projet a été approuvé dans le sillage des attaques, est une illustration du phénomène selon lequel, selon la formule de Thierry Balzacq, la « sécurité » a conquis la « justice ».

Néanmoins, un mouvement inverse s’est opéré en réaction aux mesures sécuritaires prises après les attaques de New York. En germe avec l’adoption de la Charte européenne des droits fondamentaux proclamée au cours du Conseil européen de Nice, le 7 décembre 2000, ce mouvement s’est développé au cours des années 2000 et il s’est prolongé au début des années 2010. Une mobilisation des pénalistes a eu lieu à compter de l’adoption de ces mesures sécuritaires, manifestant une critique des effets d’une vision trop répressive jugée néfaste à la préservation des libertés. Elle résulte aussi de la prise de conscience, avec l’adoption du texte instituant le mandat d’arrêt européen en 2002, de l’impact du droit pénal européen sur le droit national.

Une opposition autour de deux communautés sectorielles

Sécurité intérieure européenne et Espace pénal européen associent chacun des acteurs aux origines multiples. Le projet de Sécurité intérieure européenne permet, à travers la dimension « sécurité » de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice, d’associer les services nationaux variés allant des services de renseignement aux gardes-frontières en passant par la police judiciaire, cette dernière étant amenée progressivement à modifier ses techniques d’enquête, au nom de la lutte contre la menace dans une « Europe des insécurités », autour d’une approche davantage proactive.

Le projet d’Espace pénal européen contribue, quant à lui, à mettre à l’agenda la protection des droits fondamentaux. Il rassemble les acteurs mettant l’accent sur la dimension « liberté » et « justice » de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice.

Les communautés sectorielles promouvant respectivement la Sécurité intérieure européenne et l’Espace pénal européen se caractérisent par leur forte hétérogénéité.

Il y a d’un côté des magistrats, certains universitaires, notamment des pénalistes favorables à la sauvegarde des droits fondamentaux, des hauts fonctionnaires nationaux et des membes des cabinets de la Justice, la direction générale « Justice » (DG Justice) pour la Commission européenne, des ONG défendant les droits de l’Homme, dans une certaine limite la commission des libertés civiles du Parlement européen (LIBE), le Contrôleur européen à la protection des données soucieux de préserver les citoyens européens de toute atteinte à la vie privée, la Cour de justice de l’Union (CJUE), gardienne de l’État de droit et garante du respect du droit de l’Union européenne, en particulier les dispositions de la Charte européenne des droits fondamentaux, et l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne (FRA) dont la mission est de protéger à l’échelle de l’Union, aux côtés de la Cour de justice, les libertés des citoyens européens.

Il y a de l’autre, les « sécuritaires », à savoir les services de sécurité des États membres (services de renseignement, garde-frontières, police, douane), des hauts fonctionnaires nationaux et des membres du cabinet de l’Intérieur, la direction générale « Affaires intérieures » (DG HOME) pour la Commission européenne, les agences de sécurité (Europol et Frontex) et le secteur privé (en particulier l’industrie de la sécurité et notamment, les entreprises spécialisées dans le data mining, de même que les sociétés productrices de nouvelles technologies de surveillance des frontières).

Sécurité versus liberté et justice

Les divergences de vues entre les partisans de la Sécurité intérieure européenne et ceux de l’Espace pénal européen constituent une opposition de principe sur les rapports entre la liberté et la sécurité. Elle procède de l’affrontement d’acteurs aux cultures professionnelles distinctes, aux logiques d’action différentes et aux conceptions divergentes, voire antagonistes.

Il existe d’un côté, la conception des participants à l’élaboration de l’Espace pénal européen auquel appartiennent les magistrats, du moins ceux qui se considèrent comme protecteurs des droits fondamentaux et comme gardiens de l’État de droit, et pour qui l’entraide policière doit s’intégrer dans le projet d’Espace pénal européen. Cet espace doit déboucher à long terme, sur l’édification d’une justice pénale européenne organisée autour d’un parquet européen, et reposant sur un ensemble juridique composé de normes pénales européennes harmonisées. L’intervention de l’Union préconisée par les partisans de l’Espace pénal européen repose sur un ensemble de principes d’action tels qu’« il faut lutter contre la criminalité dans le respect des garanties offertes aux mis en cause », « la sécurité ne doit pas constituer une atteinte excessive aux libertés fondamentales », « l’Espace de liberté, de sécurité et de justice est un espace de droit ».

Il existe de l’autre côté, les acteurs appartenant à la Sécurité intérieure européenne estimant peu ou prou que l’entraide policière s’intègre dans un vaste ensemble organisé autour de la lutte contre les diverses formes d’insécurité identifiées. Cet ensemble se développe autour de principes d’action tels que « la manière de faire la sécurité doit se renouveler face à l’hybridation des menaces transnationales », « la réponse doit être globale à l’égard d’un monde de plus en plus mondialisé où les différentes formes de criminalité sont interconnectées », avec, en toile de fond, la nécessité de protéger l’Union vis-à-vis d’un ensemble de menaces et de risques : les réseaux de passeurs de clandestins, les trafiquants de drogue, les organisations criminelles venant notamment de Russie et des Balkans occidentaux, certaines formes particulières de radicalisation et de terrorisme comme les « loups solitaires ». Il s’agit aussi de se doter des moyens permettant de dépister de manière précoce le crime, devenu une question stratégique au même titre que le terrorisme ou la cybermenace, et ce, à partir de techniques permettant de travailler en amont des réalités criminelles. Il est question également d’améliorer le cycle de gestion de catastrophes en renforçant la collaboration entre États membres et en optimisant les différentes phases du cycle à travers des processus plus élaborés, par exemple dans le domaine de la protection des infrastructures critiques.

L’absence d’opposition rigide et monolithique

Les acteurs des communautés sectorielles s’affrontent par projets spécifiques. Néanmoins, l’opposition entre deux pôles antagonistes est en recomposition constante. Il n’y a pas en effet deux blocs figés et homogènes. Ainsi, le pôle des « sécuritaires » est loin de former un tout cohérent. L’élaboration de la Sécurité intérieure européenne est un enjeu entre participants, qu’il s’agisse des agences européennes, des États membres par l’entremise des représentants des cabinets ministériels, des hauts fonctionnaires nationaux et des services de police, de douane, de renseignement ou de surveillance des frontières, ou encore des entreprises privées désireuses de nourrir un marché européen de la sécurité en pleine croissance.

Quant aux promoteurs de la protection des libertés, tous ne sont pas sur la même ligne. Si les pénalistes sont soucieux de la préservation des garanties procédurales lors du procès pénal, le Contrôleur européen à la protection des données est plus attaché à la défense de la vie privée contre diverses formes d’atteintes, et ce, indépendamment de la dimension pénale de celles-ci.

De leur côté, les hauts fonctionnaires et les membres de cabinets de la Justice des États membres ont une sensibilité diverse concernant l’amplitude de la protection des libertés à accorder, liée notamment aux différences culturelles, en particulier selon que leur tradition juridique s’inscrit dans le champ de la Common law ou de la Civil law.

Le Parlement européen est, de son côté, préoccupé par la défense des droits fondamentaux, mais également par ses prérogatives de colégislateur, et il arrive qu’il doive arbitrer entre ces deux types de préoccupation, parfois au détriment de la sauvegarde des libertés. Quant à la Cour de justice de l’Union de Luxembourg, elle doit parvenir à s’imposer dans un domaine, la sauvegarde des droits fondamentaux, dans lequel la Cour européenne des droits de l’Homme de Strasbourg a dégagé une jurisprudence abondante depuis des décennies, notamment concernant les garanties procédurales.

(*) Cet article est une version allégée et simplifiée de l’article publié dans les Cahiers de la sécurité et de justice, n° 31, 2015, pp 39-49. Voir aussi alias securiteinterieure.fr

Attentats terroristes de Paris : une défaillance de l’Espace de liberté, sécurité et justice ?

PUBLISHED ON CDRE SITE (8 JANVIER 2016)

 par P. de Bruycker et D. Watt (Odysseus Omnia), H. Labayle (CDRE), A. Weyembergh et C. Brière (Eclan)

 

Les attaques terroristes du 13 novembre à Paris ont conduit le Président de la République française à déclarer l’état d’urgence et annoncer l’introduction de mesures visant à « mobiliser toutes les forces possibles afin de neutraliser les terroristes et de garantir la sécurité de tous les lieux qui pourraient être visés ». Parmi ces mesures figure la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures avec les autres Etats de l’espace Schengen, dans le but de prévenir l’entrée sur le territoire d’individus dangereux qui cherchent à commettre des attaques terroristes ainsi que d’empêcher les assaillants de fuir.

Néanmoins, Salah Abdeslam, le cerveau présumé des attaques, a réussi à s’enfuir en traversant la frontière entre la France et la Belgique dans la nuit du vendredi au samedi sans être appréhendé, et il n’a toujours pas été arrêté depuis, malgré les importants moyens déployés par les forces de police belges et françaises. Plus surprenant, bien que relativement ignoré par les médias, est le fait qu’il ait été contrôlé par la police française dans la région frontalière (près de la ville de Cambrai) sans être arrêté. Comment cela a-t-il pu se produire au cœur de l’UE où les garde-frontières, la police, les juges et les services de renseignement aidés par des moyens technologiques modernes suivent en permanence de tels individus ?

Avant, comme certains responsables politiques l’ont fait hâtivement, d’instruire le procès de l’Espace de liberté, sécurité et justice, sans doute est-il bon d’examiner objectivement les conditions dans lesquelles les rouages de cet espace ont été confrontés à la réalité du terrorisme. Qu’il s’agisse du contrôle opéré aux frontières (1) ou de la collaboration des polices (2), force est de constater que la première des responsabilités n’incombe pas ici aux mécanismes institués par l’Union européenne. En revanche, et la question ne relève pas des compétences de l’Union, l’échec à prévenir des attentats pourtant largement prévisibles pose désormais la question de l’échange des renseignements entre les services nationaux compétents (3) ?

1. Les questions en suspens au sujet de la politique des frontières

D’après ce que l’on sait aujourd’hui de la réalisation des attentats de Paris et des trajectoires de leurs auteurs, une distinction doit être faite entre le franchissement par les terroristes des frontières internes etexternes de l’espace Schengen.

a. le franchissement des frontières internes :

Le Code Frontières Schengen (CFS) règlemente le franchissement des frontières des Etats Membres concernés. Ainsi que l’a souligné Evelien Brouwer dans son article sur le blog Omnia, les Etats parties à l’espace Schengen peuvent, sur base de l’Article 23 du CFS, temporairement réintroduire des contrôles aux frontières internes s’il existe une justification claire sur base d’une menace pour l’ordre public ou la sécurité intérieure. L’existence d’une telle menace n’est évidemment pas contestable ici.

Les Etats de l’espace Schengen disposent d’un certain nombre d’instruments pour garantir une gestion efficace des frontières au sein de cet espace. Ainsi, le Système d’Information Schengen (SIS) est un fichier informatique utilisé pour enregistrer et partager l’information au sujet de certains individus qui ne devraient pas pouvoir entrer ou voyager au sein de l’espace Schengen. Sa deuxième génération – « SIS II » – a été mise en place pour inclure les nouveaux Etats Membres suite à l’élargissement de 2004 par le règlement 1987/2006 qui comporte également les règles relatives à son fonctionnement et son utilisation.

Une personne peut être fichée dans le SIS pour différentes raisons. Premièrement, un signalement peut être lancé afin d’empêcher l’entrée ou le séjour d’une personne ressortissante d’un pays tiers à l’UE qui a commis un crime ou qui a fait l’objet d’une interdiction d’entrée pour non-respect des règles en matière d’immigration (article 24 du Règlement 1987/2006). Deuxièmement, un signalement peut être lancé au sujet de ressortissants de pays tiers, mais aussi de citoyens européens, recherchés en vue d’une arrestation aux fins de remise sur base du mandat d’arrêt européen (MAE) ou aux fins d’extradition. Le SIS II contient également des signalements concernant des personnes disparues, des personnes recherchées dans le cadre d’une procédure judiciaire, ou des personnes aux fins de contrôle discret ou spécifique (voir décision 2007/533 du Conseil).

Salah Abdeslam étant Français et non un ressortissant de pays tiers, il ne pouvait pas, par définition, faire l’objet d’un signalement pour un motif lié à la politique migratoire. Lorsqu’il a été contrôlé pour la police française dans la nuit du 13 au 14 novembre, il n’était pas connu des autorités françaises apparemment parce que, bien que Français, il habitait en Belgique. Il ne faisait pas non plus l’objet d’un signalement en vue d’une arrestation car le MAE le concernant n’a été délivré par la Belgique qu’après les attaques, le dimanche. Il avait toutefois été signalé dans le SIS par les autorités belges comme étant une personne devant faire l’objet de contrôle « discret » ou spécifique. D’après l’Article 36 de la décision 2007/533 du Conseil précitée, un tel signalement peut être effectué pour la répression d’infractions pénales et pour la prévention de menaces pour la sécurité publique, notamment « lorsque l’appréciation globale portée sur une personne, en particulier sur la base des infractions pénales commises jusqu’alors, laisse supposer qu’elle commettra également à l’avenir des infractions pénales graves ».

Vu les objectifs énoncés pour justifier la fermeture des frontières françaises – mettre en échec la fuite des assaillants – on peut donc se demander pourquoi les contrôles effectués par la police française n’ont pas donné lieu à l’arrestation de Salah Abdeslam. Même s’il n’était pas mentionné dans le SIS en vue d’une arrestation, un signalement aux fins de contrôle discret ou spécifique aurait dû attirer l’attention de la police opérant le contrôle. On peut légitimement se demander ce qu’il s’est passé : l’information enregistrée dans le SIS n’était-elle pas suffisamment précise ? Dans ce cas, la police française a-t-elle utilisé le système SIRENE afin de recevoir plus d’informations de la part des autorités belges ? Si non, pourquoi ? Les reproches adressés généralement à la Belgique lors de ces tragiques épisodes, ne doivent-ils pas être partagés ?

Répondre à ces questions serait instructif afin de cerner le problème réel. Au delà, et même si cet échec est imputable au SIS et non aux agents nationaux, il est évident qu’une telle criminalité transnationale ne peut être réglée qu’au niveau international. Dans tous les cas, la réponse se trouve peut-être dans un SIS plus performant ou une meilleure utilisation du SIS par les Etats Membres. Elle n’est certainement pas pas le moins de Schengen évoqué ici et là.

b. le franchissement des frontières extérieures 

Les attaques de Paris ont attiré une part importante de l’attention sur la question des contrôles aux frontières extérieures, en particulier après la confirmation qu’au moins un des terroristes était entré sur le territoire de l’UE par la route utilisée par les réfugiés en utilisant un passeport syrien. On avance également que les assaillants, citoyens européens, ont pu quitter l’UE pour se battre en Syrie et revenir pour commettre les attaques de Paris. On craint même que l’un d’entre eux, Salah Abdeslam, ait réussi à s’enfuir en Syrie après les attaques. Il s’agit là du phénomène desdits « combattants étrangers » : des citoyens européens qui, après être devenus radicalisés, quittent leur maison en Europe pour aller se battre en Syrie avant de revenir. Depuis de longs mois, le coordinateur de la lutte contre le terrorisme, Gilles de Kerchove, alertait les Etats membres sur la nécessité d’une réaction vigoureuse, en vain. La préoccupation concrète, ici, est que ces individus sont extrêmement difficile à détecter lorsqu’ils entrent ou quittent l’espace Schengen.

Le Code Frontières Schengen prévoit dans son Article 7(2) que les citoyens européens, ainsi que toute personne jouissant du droit communautaire à la libre circulation, ne font l’objet que d’une vérification minimale lorsqu’ils franchissent les frontières extérieures de l’espace Schengen. Cela vise les documents de voyage présentés par ces personnes aux frontières extérieures, carte d’identité ou passeport. Au contraire, les ressortissants de pays tiers sont sujets à des contrôles plus approfondis en vertu de l’Article 7(3) qui prévoit au point (a)(vi) « la consultation directe des données et des signalements relatifs aux personnes et, si nécessaire, aux objets intégrés dans le SIS et dans les fichiers de recherche nationaux ». De tels contrôles sont parfois décrits comme portant sur les personnes plutôt que les documents.

Bien que les garde-frontières puissent consulter les bases de données utiles, comme le SIS, afin de s’assurer, entre autres, que les citoyens européens qui franchissent les frontières extérieures ne représentent pas une menace sérieuse pour la sécurité intérieure, une consultation systématique de ces bases de données n’est pas permise.

Cette interdiction pose problème depuis quelques années à l’UE et aux Etats Membres. Selon la disposition en cause, il est évident que chaque citoyen européen ne peut pas être contrôlé lorsqu’il franchit les frontières extérieures de l’UE. D’après la Commission, cela n’empêche pas de mener des contrôles systématiques au sujet de certaines personnes sur base d’une évaluation des risques, par exemple des personnes embarquant sur un vol à destination ou en provenance d’une région proche d’un conflit. LeManuel à l’intention des garde-frontières a ainsi été modifié le 15 juin 2015 pour inclure cette dernière interprétation.

Néanmoins, depuis le début de l’année 2015 et après les attentats de Charlie Hebdo, les Etats Membres au sein du Conseil ont demandé à ce que le CFS soit révisé au sujet de la consultation systématique des bases de données pour les personnes jouissant de la liberté de circulation. Les inquiétudes au sujet de la menace que représentent les combattants étrangers de retour dans l’espace Schengen sans être détectés ont également donné lieu à l’établissement d’une liste d’Indicateurs du Risque Communs (IRC) par la Commission. Cependant, il apparaît que ces indicateurs confidentiels sont trop généraux et trop vagues. Ils ne sont dès lors pas mis en œuvre de manière efficace par les garde-frontières.

Le 5 octobre 2015, dans un document à destination du Conseil de l’UE, le coordinateur de l’UE pour la lutte contre le terrorisme expliquait ainsi qu’il reste des problèmes à régler en ce qui concerne la mise en œuvre coordonnée des indicateurs de risque communs. Il fait peu de doute que l’inefficacité des IRC pousse le Conseil à réclamer la révision du CFS, ainsi que l’ont exprimé les Ministres du Conseil « Justice et Affaires Intérieures » le 20 novembre 2015. Se réunissant au lendemain des attaques de Paris, le Conseil a affirmé que les Etats Membres s’engageaient à « mettre immédiatement en œuvre les contrôles systématiques et coordonnés nécessaires aux frontières extérieures, y compris des personnes jouissant du droit à la libre circulation ».

Il n’est pas contestable que de tels contrôles soient nécessaires, notamment aux frontières extérieures par lesquelles les « combattants étrangers » sont susceptibles de passer plus souvent. Leur interdiction par le Code Frontières Schengen apparaît en définitive inapproprié et cela explique pourquoi la Commission européenne a finalement décidé de présenter le 15 décembre 2015 une proposition visant à modifier l’Article 7 du CFS, dont elle n’a d’ailleurs pas jugé utile de fournir encore la traduction en langue française près d’un mois après. Une fois adoptée, non seulement elle autorisera mais elle obligera les garde-frontières à vérifier qu’un citoyen européen n’est pas « considéré comme étant une menace pour la sécurité intérieure, l’ordre public, les relations internationales d’un Etat Membre ou pour la santé publique, y compris en consultant les bases de données européennes et nationales pertinentes, en particulier le SIS ».

Cela contrevient-il pour autant à la liberté de circulation dont jouissent les citoyens européens sur base des Traités européens ? A première vue, la réponse semble négative, car la liberté de circulation concerne a priori les mouvements au sein de l’Union européenne et non le franchissement de ses frontières extérieures. Néanmoins, la directive 2004/38 mettant en œuvre la liberté de circulation contient des dispositions qui reconnaissent aux citoyens européens le droit d’entrer et de quitter le territoire des Etats Membres. L’article 4 sur le droit de sortie et l’article 5 sur le droit d’entrée existent « sans préjudice des dispositions concernant les documents de voyage, applicables aux contrôles aux frontières nationales ». Si ces dispositions, interprétées restrictivement, ne couvrent pas explicitement la consultation des bases de données, il ne faut pas oublier que l’Article 27 de la même directive autorise les Etats Membres à restreindre la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’UE pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Il ne fait aucun doute que la consultation des bases de données pour des raisons de sécurité comme c’est le cas pour le SIS tombe sous l’exception de sécurité publique. En conclusion, la proposition de la Commission ne viole pas la liberté de circulation dont jouissent les citoyens européens.

Même si d’aucuns estiment que la proposition de la Commission aurait pu venir plus tôt, l’acquis de Schengen sera clarifié pour permettre le contrôle systématique des combattants étrangers aux frontières extérieures de l’UE. Au plus vite au mieux, ensuite le Conseil des Ministres et le Parlement européen devront prouver qu’ils peuvent modifier les règles européennes existantes quand cela est nécessaire et dans un laps de temps comparable à celui dans lequel les Etats Membres avec un Parlement bicaméral peuvent opérer.

2. L’efficacité de la coopération policière et judiciaire en matière pénale après les attaques

Les attaques de Paris et les événements qui ont suivis, telle que la fuite en Belgique du suspect Salah Abdeslam, ont déclenché la mise en oeuvre des mécanismes de coopération policière et judiciaire en matière pénale institués dans l’Union. Depuis le milieu des années 90 et en particulier depuis l’entrée en vigueur du Traité d’Amsterdam, ces mécanismes sont de plus en plus développés. Aujourd’hui, une série importante d’instruments, d’acteurs et de bases de données est à la disposition des autorités nationales en charge d’enquêter et de poursuivre les faits de terrorisme. Le discours europhobe qui a suivi les attentats aurait donc gagné à être équilibré par un examen de ce qui s’est réellement passé, bien loin des blocages que la gravité de tels évènements conduit parfois à constater au sein des Etats. Là encore les constats de Gilles de Kerchove à l’adresse du Conseil, opérés au lendemain des attentats, sont sans appel. Ils témoignent de la large inutilisation des outils à disposition.

En termes de coopération policière, l’importance d’Europol doit être soulignée, à la fois en termes d’échange et d’analyse d’informations et en termes de support opérationnel. L’approbation par le Conseil, le 4 décembre 2015, d’un texte de compromis sur un projet de règlement relatif à Europol émanant de la Commission devrait contribuer à améliorer la coopération policière entre Etats car Europol devrait avoir plus de moyens pour agir comme « le centre névralgique de l’échange d’informations entre les services répressifs des États membres ». Un « point de contact voyageurs » (focal point travellers) a spécialement été créé en 2014, dans lequel les combattants étrangers sont enregistrés, même s’il appartient aux Etats membres de lui donner une réalité concrète en l’alimentant. La dite « décision Prüm » doit également être mentionnée ici. Elle vise particulièrement à rendre obligatoire l’échange entre Etats membres de données relatives à l’ADN, l’empreinte digitale et l’immatriculation des voitures.

En termes de coopération judiciaire en matière pénale, Christiane Taubira, la garde des Sceaux française, a réaffirmé, suite à la réunion du Conseil Justice et Affaires Intérieures du 20 novembre 2015, que nous disposions des instruments nécessaires pour faire face aux crimes de terrorisme et que ces instruments ont bien fonctionnés en ce qui concerne la coopération entre les Etats membres impliqués dans l’enquête.

Au lendemain des attaques, une demande d’entraide judiciaire en matière pénale a été envoyée à la Belgique et à l’Allemagne. Ces demandes ont été envoyées très rapidement sur base de la convention de 2000 relative à l’entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l’Union européenne.

Parmi les autres instruments spécifiques à l’ordre juridique européen et qui ont été utilisés dans ce contexte, la décision-cadre 2002/584/JAI relative au mandat d’arrêt européen (MAE) doit être mentionnée. Adoptée suite aux événements du 11 septembre 2001, le MAE, qui est considéré comme étant la « success story » de l’espace pénal européen, met en place des procédures de remise simplifiées et plus rapides, directement entre autorités judiciaires, sans implications politiques et avec un nombre limité de motifs de non-exécution. Au moins un MAE a été délivré depuis les attaques de Paris ce qui implique que les autorités policières et judiciaires compétentes des Etats membres ont l’obligation d’arrêter les personnes visées. Sur requête de l’autorité judiciaire qui délivre un MAE, ce dernier peut être accompagné par un signalement dans le Système d’Information Schengen (SIS) et/ou dans la base de données Interpol.

Le système européen d’information sur les casiers judiciaires (ECRIS), basé sur une décision du Conseil de 2009 et qui doit être lue en combinaison avec la décision-cadre concernant l’organisation et le contenu des échanges d’informations extraites du casier judiciaire entre les Etats membres, a aussi été mobilisé et les informations contenues au sujet des condamnations passées des suspects ont démontré la valeur ajoutée de ce système. Opérationnel depuis 2012, ce système combine la centralisation des condamnations dans les archives pénales de chaque Etat membre et l’interconnexion de ces archives, permettant l’échange électronique d’informations standardisées.

Enfin, les équipes communes d’enquêtes (ECE), faisant partie à la fois de la coopération policière et de la coopération judiciaire, ont une valeur ajoutée évidente. En l’espèce, une ECE a été créée immédiatement entre la France et la Belgique, pour laquelle les Ministres de la Justice des deux pays ont donné leur accord le 16 novembre. Cette création a permis la constitution d’une équipe composée de juges, de procureurs et d’autorités policières pour une durée déterminée et pour un objectif défini, à savoir mener des enquêtes pénales dans chacun des pays concernés. Un des avantages de ces ECE est l’échange d’informations et des preuves obtenues, sans devoir faire une demande d’entraide judiciaire.

Malgré ces éléments positifs, la coopération entre les autorités nationales doit encore être améliorée :

  • premièrement, certains des instruments décrits ci-dessus, telle que la décision Prüm de 2008 ou la décision-cadre relative aux ECE, n’ont pas du tout ou pas correctement été transposés par les Etats membres. L’importance de la correcte mise en application des dispositifs européens au niveau national a à maintes fois été soulignée, par exemple dans les orientations stratégiques du Conseil européen de juin 2014 et dans les conclusions du Conseil Justice et Affaires Intérieures du 20 novembre 2015. A cet égard, la fin de la période de transition le 1er décembre 2014 devrait pousser les Etats Membres récalcitrants à se conformer au droit européen car un Etat peut faire désormais l’objet de poursuites pour non-application du droit dérivé européen, même adopté avant l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne.
  • deuxièmement, des difficultés se manifestent également au niveau de l’application pratique des instruments européens. Il y a, par exemple, une différence considérable entre l’information disponible au niveau national et l’information transmise et/ou partagée avec les autorités compétentes d’autres Etats membres; en outre, les informations transmises à Europol ne sont pas toujours suffisantes, mettant ainsi à mal la réalisation de son mandat. Dans ce contexte, le Conseil Justice et Affaires Intérieures a annoncé le 20 novembre 2015 l’établissement le 1er janvier 2016 du Centre européen de lutte contre le terrorisme (CELCT), qui a vocation à devenir une plateforme permettant aux Etats Membres de renforcer l’échange d’informations et la coopération opérationnelle en ce qui concerne la surveillance des combattants terroristes étrangers et les enquêtes à leur sujet, le trafic d’armes illicites et le financement du terrorisme. Un centre similaire a été créé il y a quelques années en matière de cybercriminalité, le EC3, et cela s’est avéré être un outil utile. L’utilité du CELCT dépendra en grande partie de la volonté des Etats membres de partager les informations dont ils disposent, qui aujourd’hui reste insuffisante comme le démontre l’exemple du point de contact « voyageurs » d’Europol au sujet des combattants étrangers.
  • troisièmement, certains des instruments décrits ci-dessus souffrent de limites intrinsèques. ECRIS fonctionne bien mais seulement en ce qui concerne les citoyens européens. Au sujet des ressortissants de pays tiers, il est toujours nécessaire de consulter les archives de chaque Etat membre afin de connaître les condamnations passées de ces individus. La possibilité de créer une base de données européenne au sujet des ressortissants de pays tiers ayant fait l’objet d’une condamnation est discutée depuis plusieurs années. Dans ses conclusions du 20 novembre, le Conseil JAI a accueilli favorablement l’intention de la Commission de soumettre d’ici la fin janvier 2016 une initiative ambitieuse visant à étendre ECRIS pour inclure les ressortissants de pays tiers.
  • enfin, de nouvelles mesures législatives devraient être initiées incessamment, notamment au niveau du rapprochement des droits matériels en matière pénale, et en particulier en ce qui concerne la criminalisation des infractions terroristes. En effet, selon les conclusions du Conseil du 20 novembre, la Commission devrait présenter une proposition de directive mettant à jour les décisions-cadre de 2002 et 2008 relatives à la lutte contre le terrorisme. Cette réforme intégrera en droit européen la Résolution 2178 (2014) du Conseil de Sécurité de l’ONU ainsi que leProtocole additionnel à la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme. Cela aura principalement pour effet d’obliger les Etats Membres à criminaliser les voyages à l’étranger à des fins terroristes.

En résumé, les récentes et tragiques attaques terroristes ont démontré que les polices nationales et les autorités judiciaires ont connaissance des outils à leur disposition en matière de coopération policière et judiciaire dans le domaine pénal. Des améliorations sont néanmoins toujours possibles. La nature transnationale des récentes attaques illustrent clairement la nécessité de la coopération transfrontalière en matière pénale. Les Etats membres devraient se rendre compte que la solution passe par une coopération renforcée et que les réflexes souverainistes sont non seulement vains mais aussi préjudiciables à l’identification et à la poursuite des personnes suspectées de terrorisme. En ce faisant, l’UE doit veiller à garantir un juste équilibre entre les différents intérêts en jeu et ne pas sacrifier les droits fondamentaux au nom de la sécurité, ainsi que la récemment souligné Stefan Braum dans un article publié sur ce blog.

3. L’échec de la coopération intergouvernementale en matière de renseignement

Dans les jours suivants les attaques, des critiques se sont élevées à l’encontre des carences au niveau de la coopération entre les services de renseignement nationaux. Il a, par exemple, été avancé que les services belges détenaient des informations relatives au danger représenté par les frères Abdeslam, sans que jamais ces informations n’aient été transmises à leurs collègues français.

Il est important de distinguer la coopération policière, d’une part, et la coopération en matière de renseignement, d’autre part. Alors que l’échange d’informations au niveau de la police est soumis au droit dérivé européen, adopté sur base des compétences de l’Union en matière de coopération policière, l’échange d’informations entre services de renseignement n’entre pas dans les compétences de l’UE, et l’UE n’a pas capacité à agir de façpn contraignante dans ce domaine.

Dans le cadre législatif en vigueur depuis l’adoption du Traité de Lisbonne, pas moins de trois dispositions insistent sur le fait que l’UE n’est pas compétente en matière de sécurité nationale. L’Article 4(2) du TUE stipule que l’Union respecte les fonctions essentielles de l’Etat, y compris la sauvegarde de la sécurité nationale. Aux articles 72 et 73 du TFUE, il est affirmé que le titre relatif à l’Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice « ne porte pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de (…) la sauvegarde de la sécurité intérieure » et qu’il « est loisible aux États membres d’organiser entre eux et sous leur responsabilité des formes de coopération et de coordination qu’ils jugent appropriées entre les services compétents de leurs administrations chargées d’assurer la sécurité nationale ». En d’autres termes, la coopération entre les services de renseignement nationaux chargés d’assurer la sécurité nationale reste entre les mains des Etats membres et est donc menée sur une base intergouvernementale.

Par conséquent, imputer à l’UE le manque de coopération en matière de renseignement entre la France et la Belgique est injustifié. L’idée de créer une agence de renseignement européenne a été mentionnée par certains Etats mais elle a rapidement été rejetée le vendredi 20 novembre par le Conseil JAI tant cette hypothèse excède les compétences de l’Union dans l’état actuel des Traités, indépendamment de son opportunité. Toute avancée institutionnelle dans ce domaine requiert au préalable une révision des Traités. La faisabilité d’une telle révision est évidemment incertaine en raison de l’extrême sensibilité que cela poserait au regard de la souveraineté nationale tant il est clair que les services de renseignement disposent, par définition, de données sensibles dont les autorités nationales ne peuvent envisager le partage. Ceci sans développer un autre argument, très concret, la coopération au sein même d’un Etat est parfois elle-même problématique face à la réticence des services de renseignement à l’idée de coopérer trop largement avec les autorités policières, judiciaires ou autres.

L’absence de compétences de l’UE ne signifie pas qu’il y ait une absence complète de multilatéralisation européenne de la coopération en matière de renseignement. A cet égard, le Centre de l’UE pour l’analyse d’informations (INTCEN) mérite la mention. Cependant, ce centre a un mandat limité qui est de fournir des analyses des renseignements, des alertes précoces et des comptes rendus de la situation au Haut Représentant ainsi qu’au service européen pour l’action extérieure, en matière de sécurité, de défense et de contre-terrorisme. Cette agence a succédé au Centre d’information de l’UE (SITCEN), créée pour répondre au besoin d’analyses de renseignement afin d’aider les décideurs européens. Malgré son titre, cette agence n’est pas une agence de renseignement européenne. Elle n’a aucun moyen opérationnel, ni aucun pouvoir en matière de coopération entre agences de renseignement nationales. Son mandat consiste à publier des évaluations des services de renseignements, des rapports et des résumés, ainsi que des évaluations des risques pour le personnel de l’Union sur base de sources librement accessibles et des rapports analytiques que les services de renseignement nationaux lui transmettent. Une autre initiative à mentionner concerne l’existence du dit « Club de Berne », forum d’échange de renseignements entre les services de renseignement des Etats membres, de la Norvège et de la Suisse, au sein duquel un groupe anti-terrorisme a été créé en 2001. Il fonctionne en-dehors du cadre institutionnel européen mais il entretient néanmoins des relations avec celui-ci, particulièrement à travers la participation du INTCEN.

Conclusion

Au total, le choc provoqué par les attentats de Paris devrait obliger l’Union et ses membres à une réflexion d’une autre ampleur que celle qu’elle a proposée à ses citoyens lors de ses multiples réunions de travail.

Réflexion, d’abord, sur les itinéraires criminels ayant pu conduire des citoyens de cette Union, français comme belges, à de telles abominations. Persister à prétendre aux opinions publiques inquiètes que ces criminels ne seraient pas le produit de nos sociétés est une erreur grave, empêchant de réfléchir aux causes et donc d’imaginer les réponses. L’est tout autant l’abus des postures et des vocabulaires guerriers. C’est ici le droit pénal qui est en cause et non celui de la guerre, c’est ici dans le refus de toute légitimité au criminel que réside l’enjeu majeur. Pourquoi paraître alors valoriser son action en lui accordant un statut autre que celui d’un criminel de droit commun ? Démarche, par parenthèse, que poursuit l’Union depuis quarante ans …

Réflexions ensuite sur les défaillances et responsabilités multiples en cause. Loin d’être en première ligne, et donc de justifier la démagogie des critiques accablant l’Union européenne, la réalisation d’un espace de liberté et de sécurité est, en aval, la seule réponse possible.

A deux conditions. Celle d’une responsabilité réelle de ses membres dans son administration, ce qui est loin d’être le cas tant dans le domaine de la gestion des frontières que dans celui du partage de renseignements. Celle surtout d’un accord sur les valeurs structurant cet espace, tant dans le rôle central de l’institution judiciaire qu’à propos des garanties fondamentales.

Standing up for children? The Directive on procedural safeguards for children suspected or accused in criminal proceedings

Original published on Tuesday, 22 December 2015 on EU LAW ANALYSIS

“If we don’t stand up for children, then we don’t stand for much.”

by Marian Wright Edelman (*)

Effective human rights protection is fundamental to any concept of fairness in the criminal justice system. Fairness, however, is relative: it may require different levels of protection in different circumstances.

Children require special measures of protection to take account of their particular vulnerability and needs (UN CRC Committee, General Comment 10, para 10). International standards confirm state obligations in this regard (e.g. UN Convention on the Rights of the Child (CRC),UN Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice, the Council of EuropeGuidelines of the Committee of Ministers of the Council of Europe on child-friendly justice.). The need for extra protection has also been confirmed by the ECtHR which has stated that the right to a fair trial under Article 6 requires that: “a child charged with an offence is dealt with in a manner which takes full account of his age/level of maturity and intellectual and emotional capacities and that steps are taken to promote his ability to understand and participate in the proceeding”(T v. UK, No. 24724/94, 16 December 1999, at [84]).

The Commission states that approximately 1 million children face criminal justice proceedings in the EU each year (around 12% of the total) (Commission Staff Working Document 2013). It has gathered data on child justice and its reports shows wide variability in practice and procedure between States. The EU has now agreed the text of a Directive to establish specific procedural safeguards for child suspects. This is the fifth in a series of six EU-specific standards, all in the form of Directives, which have been agreed under a Roadmap for strengthening the procedural rights in criminal proceedings (on the fourth measure, on presumption of innocence, see discussion here; on the sixth proposal, on legal aid, see discussion here). The Directives attempt to promote consistency in procedural protection within the criminal justice systems of EU Member States. Measure E of the Roadmap requires special safeguards to be created for vulnerable suspects. A Recommendation setting out procedural safeguards for vulnerable persons has already been published. This post deals with the recently agreed Directive on child suspects.

THE DIRECTIVE Continue reading “Standing up for children? The Directive on procedural safeguards for children suspected or accused in criminal proceedings”

Zakharov v Russia: Mass Surveillance and the European Court of Human Rights

Reblogged also by EU LAW ANALYSIS on Wednesday, 16 December with permission from the IALS Information Lawand Policy Centre blog

by Lorna Woods, (*) 

Introduction 

The European Court of Human Rights has heard numerous challenges to surveillance regimes, both individual and mass surveillance, with mixed results over the years.   Following the Snowden revelations, the question would be whether the ECtHR would take a hard line particularly as regards mass surveillance, given its suggestion in Kennedy that indiscriminate acquisition of vast amounts of data should not be permissible. Other human rights bodies have condemned this sort of practice, as can be seen by the UN Resolution 68/167 the Right to Privacy in the Digital Age. Even within the EU there has been concern as can be seen in cases such as Digital Rights Ireland (discussed here) and more recently in Schrems (discussed here). The Human Rights Court has now begun to answer this question, in the Grand Chamber judgment in Zakharov v. Russia(47143/06), handed down on December 4 2015.

Facts

Zakharov, a publisher and a chairman of an NGO campaigning for media freedom and journalists’ rights, sought to challenge the Russian system for permitting surveillance in the interests of crime prevention and national security. Z claimed that the privacy of his communications across mobile networks was infringed as the Russian State, by virtue of Order No. 70, had required the network operators to install equipment which permitted the Federal Security Service to intercept all telephone communications without prior judicial authorisation.

This facilitated blanket interception of mobile communications. Attempts to challenge this and to ensure that access to communications was restricted to authorised personnel were unsuccessful at national level. The matter was brought before the European Court of Human Rights. He argued that the laws relating to monitoring infringe his right to private life under Article 8; that parts of these laws are not accessible; and that there are no effective remedies (thus also infringing Art. 13 ECHR).

Judgment

The first question was whether the case was admissible. The Court will usually not rule on questions in abstracto, but rather on the application of rules to a particular situation. This makes challenges to the existence of a system, rather than its use, problematic. The Court has long recognised that secret surveillance can give rise to particular features that may justify a different approach. Problematically, there were two lines of case law, one of which required the applicant to show a ‘reasonable likelihood’ that the security services had intercepted the applicant’s communications (Esbester) and which favoured the Government’s position, and the other which suggested the menace provided by a secret surveillance system was sufficient (Klass) and which favoured the applicant.

The Court took the opportunity to try to resolve these potentially conflicting decisions, developing its reasoning in Kennedy. It accepted the principle that legislation can be challenged subject to two conditions: the applicant potentially falls within the scope of the system; and the level of remedies available. This gives the Court a form of decision matrix in which a range of factual circumstances can be assessed. Where there are no effective remedies, the menace argument set out in its ruling in Klass would be accepted.

Crucially, even where there are remedies, an applicant can still challenge the legislation if ‘due to his personal situation, he is potentially at risk of being subjected to such measures’ [para 171]. This requirement of ‘potentially at risk’ seems lower than the ‘reasonable likelihood’ test in the earlier case of Esbester. The conditions were satisfied in this case as it has been recognised that mobile communications fall within ‘private life’ and ‘correspondence’ (see Liberty, para 56, cited here para 173).

This brought the Court to consider whether the intrusion could be justified. Re-iterating the well-established principles that, to be justified, any interference must be in accordance with the law, pursue a legitimate aim listed in Article 8(2) and be necessary in a democratic society, the Court considered each in turn.

The requirement of lawfulness has a double aspect, formal and qualitative. The challenged measure must be based in domestic law, but it must also be accessible to the person concerned and be foreseeable as to its effects (see e.g Rotaru). While these principles are generally applicable to all cases under Article 8 (and applied analogously in other rights, such as Articles 9, 10 and 11 ECHR), the Court noted the specificity of the situation. It stated that:

‘…. domestic law must be sufficiently clear to give citizens an adequate indication as to the circumstances in which and the conditions on which public authorities are empowered to resort to any such measures’ [para 229].

In this, the Court referred to a long body of jurisprudence relating to surveillance, which recognises the specific nature of the threats that surveillance is used to address. In the earlier case of Kennedy for example, the Court noted that ‘threats to national security may vary in character and may be unanticipated or difficult to define in advance’ [para 159].

While the precision required of national law might be lower than the normal standard, the risk of abuse and arbitrariness are clear, so the exercise of any discretion must be laid down by law both as to its scope and the manner of its exercise. It stated that ‘it would be contrary to the rule of law … for a discretion granted to the executive in the sphere of national security to be expressed in terms of unfettered power’ [para 247]. Here, the Court noted that prior judicial authorisation was an important safeguard [para 249]. The Court gave examples of minimum safeguards:

  • The nature of offences which may give rise to an interception order
  • A definition of the categories of people liable to have their telephones tapped
  • A limit on the duration of telephone tapping
  • Protections and procedures for use, storage and examination of resulting data
  • Safeguards relating to the communication of data to third parties
  • Circumstances in which data/recordings must be erased/destroyed (para 231)
  • the equipment installed by the secret services keeps no logs or records of intercepted communication, which coupled with the direct access rendered any supervisory arrangements incapable of detecting unlawful interceptions
  • the emergency procedure provided for in Russian law, which enables interception without judicial authorization, does not provide sufficient safeguards against abuse.

The Court then considered the principles for assessing whether the intrusion was ‘necessary in a democratic society’, highlighting the tension between the needs to protect society and the consequences of that society of the measures taken to protect it. The Court emphasised that it must be satisfied that there are adequate and effective guarantees against abuse.

In this oversight mechanisms are central, especially where individuals will not – given the secret and therefore unknowable nature of surveillance – be in a position to protect their own rights. The court’s preference is to entrust supervisory control to a judge. For an individual to be able to challenge surveillance retrospectively, affected individuals need either to be informed about surveillance or for individuals to be able to bring challenges on the basis of a suspicion that surveillance has taken place.

Russian legislation lacks clarity concerning the categories of people liable to have their phones tapped, specifically through the blurring of witnesses with suspects and the fact that the security services have a very wide discretion. The provisions regarding discontinuation of surveillance are omitted in the case of the security services. The provisions regarding the storage and destruction of data allow for the retention of data which is clearly irrelevant; and as regards those charged with a criminal offence is unclear as to what happens to the material after the trial.

Notably, the domestic courts do not verify whether there is a reasonable suspicion against the person in respect of whose communications the security services have requested interception be permitted. Further, there is little assessment of whether the interception is necessary or justified: in practice it seems that the courts accept a mere reference to national security issues as being sufficient.

The details of the authorisation are also not specified, so authorisations have been granted without specifying – for example – the numbers to be interception. The Russian system, which at a technical level allows direct access, without the police and security services having to show an authorisation is particularly prone to abuse. The Court determined that the supervisory bodies were not sufficiently independent. Any effectiveness of the remedies available to challenge interception of communications is undermined by the fact that they are available only to persons who are able to submit proof of interception, knowledge and evidence of which is hard if not impossible to come by.

Comments

The Court could be seen as emphasising in its judgment by repeated reference to its earlier extensive case law on surveillance that there is nothing new here. Conversely, it could be argued that Zakharov is a Grand Chamber judgment which operates to reaffirm and highlight points made in previous judgments about the dangers of surveillance and the risk of abuse. The timing is also significant, particularly from a UK perspective. Zakharov was handed down as the draft Investigatory Powers Bill was published. Cases against the UK are pending at Strasbourg, while it follows the ECJ’s ruling in Schrems, with Davis (along with the Swedish Tele2 reference), querying whether theDigital Rights ruling applies to national data retention schemes, now pending before the ECJ (on that issue, see discussion here). The ECtHR noted the Digital Rights Ireland case in its summary of applicable law.

In setting out its framework for decisions, the Court’s requirement of ‘potentially at risk’ even when remedies are available seems lower than the ‘reasonable likelihood’ test in Esbester. The Court’s concern relates to ‘the need to ensure that the secrecy of surveillance measures does not result in the measures being effectively unchallengeable and outside the supervision of the national judicial authorities and of the Court’ [para 171]. This broad approach to standing is, as noted by Judge Dedon’s separate but concurring opinion, in marked contrast to the approach of the United States Supreme Court in Clapper where that court ‘failed to take a step forward’ (Opinion, section 4).

The reassessment of ‘victim status’ simultaneously determines standing, the question of the applicability of Article 8 and the question of whether there has been an infringement of that right. The abstract nature of the review then means that a lot falls on the determination of ‘in accordance with the law’ and consequently the question of whether the measures (rather than individual applications) are necessary in a democratic society. The leads to a close review of the system itself and the safeguards built in. Indeed, it is noteworthy that the Court did not just look at the provisions of Russian law, but also considered how they were applied in practice.

The Court seemed particularly sceptical about broadly determined definitions in the context of ‘national, military, economic or ecological security’ which confer ‘almost unlimited degree of discretion’ [para 248]. Although the system required prior judicial authorisation (noted para 259], in this case it was not sufficient counter to the breadth of the powers. So, prior judicial authorisation will not be a ‘get out of gaol free’ card for surveillance systems. There must be real oversight by the relevant authorities.

Further, the Court emphasised the need for the identification of triggering factor(s) for interception of communications, as otherwise this will lead to overbroad discretion [para 248]. Moreover, the Court stated that the national authorisation authorities must be capable of ‘verifying the existence of a reasonable suspicion against the person concerned’ [260-2], which in the context of technological access to mass communications might be difficult to satisfy. The Court also required that specific individuals or premises be identified. If it applies the same principles to mass surveillance currently operated in other European states, many systems might be hard to justify.

A further point to note relates to the technical means by which the interception was carried out. The Court was particularly critical of a system which allows the security services and the police the means to have direct access to all communications. It noted that ‘their ability to intercept the communications of a particular individual or individuals is not conditional on providing an interception authorisation to the communications service provider’ [para 268], thereby undermining any protections provided by the prior authorisation system.

Crucially, the police and security services could circumvent the requirement to demonstrate the legality of the interception [para 269]. The problem is exacerbated by the fact that the equipment used does not create a log of the interceptions which again undermines the supervisory authorities’ effectiveness [para 272]. This sort of reasoning could be applied in other circumstances where police and security forces have direct technical means to access content which is not dependent on access via a service provider (e.g. hacking computers and mobiles).

In sum, not only has the Russian system been found wanting in terms of compliance with Article 8, but the Court has drawn its judgment in terms which raised questions about the validity of other systems of mass surveillance.

  • Professor of Internet Law, University of Essex

 

NE BIS IN IDEM : interesting conclusions of Advocate General BOT

Without prejudice of the future Ruling of the Court on the subject, the  Advocate General Yves BOT conclusions published yesterday (FRENCH version HERE  ) are worth reading as they try to address  for the first time the compatibility of the Schengen Acquis with the european area of freedom security and justice as newly framed by the Lisbon Treaty and the Charter of Fundamental Rights 

EDC 

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL YVES Bot présentées le 15 décembre 2015 (1)

Affaire C‑486/14 Procédure pénale contre Piotr Kossowski

[demande de décision préjudicielle formée par le Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (tribunal régional supérieur de Hambourg, Allemagne)] «Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Convention d’application de l’accord de Schengen – Articles 54 et 55, paragraphe 1, sous a) – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Articles 50 et 52, paragraphe 1 – Principe ne bis in idem – Validité de la réserve à l’application du principe ne bis in idem – Acquis de Schengen – Principe de reconnaissance mutuelle – Confiance mutuelle – Poursuites pénales dans un autre État membre contre la même personne et en raison des mêmes faits – Notion de ‘même infraction’ – Notion de ‘jugement définitif’ – Examen au fond – Droit des victimes»

  1. La présente affaire pose, pour la première fois, la question de la validité des réserves à l’application du principe ne bis in idem, prévues à l’article 55 de la convention d’application de l’accord de Schengen (2), au regard de l’article 50 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte»).
  2. En particulier, le Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (tribunal régional supérieur de Hambourg) demande si la possibilité offerte aux États membres, inscrite à l’article 55, paragraphe 1, sous a), de la CAAS, de ne pas appliquer ce principe lorsque les faits visés par le jugement étranger ont eu lieu soit en tout, soit en partie sur leur territoire constitue une limitation à l’article 50 de la Charte autorisée par l’article 52, paragraphe 1, de celle-ci.
  3. Cette affaire est, également, l’occasion pour la Cour de préciser sa jurisprudence sur la notion de «jugement définitif», au sens des articles 54 de la CAAS et 50 de la Charte.
  4. Dans les présentes conclusions, nous exposerons les raisons qui nous amènent à faire valoir que la réserve prévue à l’article 55, paragraphe 1, sous a), de la CAAS doit être déclarée invalide. Puis, nous expliquerons pourquoi, selon nous, le principe ne bis in idem énoncé aux articles 54 de la CAAS et 50 de la Charte doit être interprété en ce sens qu’une ordonnance de non-lieu adoptée par le ministère public et clôturant la procédure d’instruction ne peut pas être qualifiée de «jugement définitif», au sens de ces articles, lorsqu’il ressort manifestement de la motivation de celle-ci que les éléments qui constituent la substance même de la situation juridique, tels que l’audition de la victime et celle du témoin, n’ont pas été examinés par les autorités judiciaires concernées.

I –    Le cadre juridique

A –    Le droit de l’Union Continue reading “NE BIS IN IDEM : interesting conclusions of Advocate General BOT”

The new Europol: no more European FBI, not yet European NSA…

by Emilio DE CAPITANI

On November 30th the European Parliament Civil Liberties Committee “informally”  endorsed (by 43 votes to 5 with 4 abstentions) the text that the Council will soon adopt as “its” position on the post-Lisbon European Union Agency for Law Enforcement Cooperation and Training (Europol).

Following the “informal” interinstitutional practice of the so-called “legislative trilogues” (particularly the so-called “early second reading” agreements), the Chair of the LIBE Committee has already addressed a letter to the President of the Permanent Representatives Committee announcing that when the Council will formally send the text to the plenary, LIBE will recommend the Council’s text be approved  without amendments in the Parliament’s second reading so that the legislative procedure will be finalized and the “informally” agreed text (after some linguistic corrections) could be published in the coming months in the Official Journal.

I have already expressed my strong personal reservations on the legitimacy of such “informal” practices, notably because they are done in secret when treaties require the transparency of legislative debates (and negotiations) also for the Council. In the Europol case the latest public texts were: the first “reading” of the EP adopted on 25 February 2014 (at the end of the previous legislature) and the “general approach” of the Council  on 5 June 2014. Ten secret “trilogues” have been held in the following 16 months until suddenly, at the end of November 2015, a draft compromise has finally emerged and has been submitted to the vote of the Coreper and of the Parliamentary committee, paving the way to the “formal” legislative procedure.

Leaving aside European procedural (and democratic) intricacies, the text agreed (see below) is far below what could have been expected after the entry into force, six years ago, of the Lisbon Treaty. Because of the confidentiality of the negotiations, it is difficult to say now if such of a low-level compromise is due to the lack of ambition of the European Parliament or, more likely, of the EU Member States.

What is evident even from a quick reading, is that most of the possible improvements resulting from the Lisbon treaty have not been agreed and even if many things have apparently changed, the most important aspects are still as they were in the pre-Lisbon era (not to say the Maastricht era) and some new worrying aspects are taking shape.

First and foremost, the revision of the most important tool for police cooperation is taking place in the absence of a comprehensive post-Lisbon legally binding framework for police cooperation, as could have been done on the basis of art.87 of the TFEU.  So, even if the new Regulation recognises that “Large-scale criminal and terrorist networks pose a significant threat to the internal security of the Union and to the safety and livelihood of its citizens”  it  considers that such “EU internal security” matters should remain framed only by the Council and the Commission with “soft law” tools like the European Internal Security Strategy or the so-called “Policy Cycle”. The problem is that these tools associate the Member States only on a voluntary basis so there is no assurance that the common goals which have been defined will be reached nor is it possible to sanction those who do not contribute as was originally planned. Even the creation of a Center of excellence pooling important technical and human resources to fight Cybercrime or Terrorism as was (at last!) recently decided remains in the form of important opportunities offered to the EU member states and not of common binding tools. Unlike Frontex which is playing an increasing role in a well settled EU binding legislative framework (Schengen Border Code and EUROSUR), Europol is still floating in an unchartered legislative framework and building its own mission as a permanent laboratory or a taxi for Member states which are willing to use it. Last but not least, relying on “soft law instruments” makes the role of the European Parliament irrelevant, even if the latter try to follow up the initiatives taken by the Council and/or the Commission (a situation which is hardly acceptable for an EU which, after Lisbon, claims to be bound by democratic principles…) with non-binding resolutions.

This aspect should be very present in the EP’s mind as it has been co-responsible of EU policies linked with police and judicial cooperation in criminal matters for six years but for inexplicable reasons it continues to accept being marginalized, as happened with this draft Regulation in which the objectives of Europol’s activity will be defined only by …the Council and the Commission (not to speak of the EU Member States which are represented on its Management Board).

Even more surprisingly the European Parliament, which is also the Budgetary authority (which finances EUROPOL with 80/90 million euros per year), does not ask to have a say on the appointment of the Director of the Agency. Even in countries (such as the USA) where there is a clear distinction between the executive and the legislature the official responsible for federal agencies should have the approval of the Congress..

Even more worrying is the way in which the management of classified informations is framed. Here the draft Regulation takes the “originator principle” as the cornerstone of everything and places private entities, third countries and EU Member States or other EU and National agencies on the same ground. Now, in a European Union which claims to be founded on the principle of the rule of law, it is the legislator who should decide under which conditions information can be classified / declassified and has to be shared in the interest of the EU regardless of the good or bad will of the “originator”. Moreover, the principle of loyal cooperation should frame relations between EU institutions, agencies and bodies so that each one of them could fulfil its constitutional role regardless of the will of the “originator”.

Under this perspective the treatment that the European Parliament has accepted in this regulation is grotesque because it has accepted to be bound by the internal security rules of ….the Council and not by legislation to be adopted on the basis of art. 15 of the TFEU (and of the Charter). The point is not who should be the winner of an inter institutional game, as much as who among the EU institutions the European citizens can trust. By abdicating to its role the EP is thus deliberately weakening its own legitimacy and the democratic principles on which the EU claims to be founded.

Another weak aspect of the new text is the absence of a real link (and interdependence) with the judicial dimension of the European Freedom Security and Justice Area. Such a link, which is vital in the member states to avoid possible abuses on the police side, is practically absent in the new regulation which makes a vague reference to administrative agreements with Eurojust and plainly ignores its possible relation to the future European Public Prosecutor  who ” shall be responsible for investigating, prosecuting and bringing to judgment, where appropriate in liaison with Europol, the perpetrators of, and accomplices in, offences against the Union’s financial interests,….” (art.86.2 TFEU). The point is that Europol, by claiming an increasing role in the collection and treatment of intelligence informations linked with Cybersecurity, Terrorism and PNR, is trying to become the main EU “intelligence information hub” which brings it closer to the model of an EU National Security Agency than to a European FBI as it was in its first phase.

A further weak aspect of the draft Regulation is the protection of personal data where the situation is so confused that, in a declaration attached to the text, the EP and Council already declare: “… that, following the adoption of the proposed General Data Protection Regulation and Data Protection Directive for data processing in the police and justice sector, including the new, soon to be created European Data Protection Board, and in light of the announced review of Regulation (EC) No 45/2001, the different mechanisms for cooperation between the European Data Protection Supervisor and the national supervisory authorities in this field, including the Cooperation Board set up in this Regulation, should in the future be reorganised in such a way as to ensure effectiveness and consistency and avoid unnecessary duplication, without prejudice to the Commission’s right of initiative.”

Many other points may be raised, but if you are really interested, have a look at the text below (which is over 90 pages long..).

Continue reading “The new Europol: no more European FBI, not yet European NSA…”

Schengen, un coupable idéal ?

ORIGINAL PUBLISHED ON CDRE SITE (25 NOVEMBRE 2015)

par Henri Labayle, 

Les réalisations européennes servent de bouc émissaire aux crises nationales. Ce n’est pas chose nouvelle. Après l’Euro, l’espace « Schengen » de l’Union est aujourd’hui sur la sellette. Les attentats terroristes lui auraient donné le coup de grâce, après ceux de la crise des migrants. Est-ce bien réaliste, est-ce vraiment opportun ?

Les discours officiels relèvent ici de la vieille fable de la paille et de la poutre. C’est aux Etats membres eux-mêmes que le conseil du ministre de l’Intérieur français de « se reprendre » devrait être donné tant la construction de Schengen est dépendante de leur volonté. Néanmoins, le réalisme interdit l’optimisme. Ayant perdu de vue ses caractéristiques initiales, Schengen n’échappera pas à une remise en question profonde.
Le fabuleux destin de l’espace Schengen, sa « success story », enregistrent incontestablement au coup d’arrêt, dont il conviendra de mesurer l’impact réel. Il y a des explications à cela.

1. Une construction datée

Les principes de Schengen sont inscrits désormais dans les traités : abolition des contrôles aux frontières intérieures, reportés là où l’espace commun est en contact avec les pays tiers. Sont-ils toujours à la hauteur des défis ? Répondent-ils à la menace terroriste comme à la pression migratoire ? A trop raisonner à logiciel constant, on peut en douter.

Le contexte de la création de Schengen, en 1985, a été oublié. Fruit d’un accord bilatéral franco-allemand, rejoint par les Etats du Bénélux, Schengen s’inscrivait dans un paysage aujourd’hui disparu : peu de participants, ensemble homogène animé des mêmes buts. Au point d’être scellé dans une convention d’application dont la date n’est pas indifférente : 1990, au lendemain de la chute du mur de Berlin …

En attendre une réponse efficace à des défis qui n’existaient pas lors de sa conception est un peu simpliste.
Que Schengen n’ait pas été à même, en 2015, d’arrêter les flots de réfugiés remontant le ventre mou du couloir des Balkans s’explique : il a été conçu en 1990 dans la logique d’un continent fermé, d’une Europe coupée en deux par le rideau de fer, ignorant les 7700 kilomètres de frontières terrestres devenues les siennes aujourd’hui. Figée dans une problématique Nord/Sud, l’Europe de l’époque n’avait aucune idée de la dimension Est/Ouest qui s’y est surajoutée.
Le contexte géopolitique de l’époque le confirme. L’environnement de Schengen était fait de l’Union soviétique de Gromyko au Maroc d’Hassan II en passant par la Tunisie de Ben Ali et la Libye de Kadhafi, sans parler de la Syrie ou de la Yougoslavie de Tito. Les dictateurs qui l’entouraient étaient ses meilleurs garde-frontières et la vague migratoire de 2015 inimaginable …

L’argument vaut aussi en matière terroriste. Oubli ou mauvaise foi des partisans d’un retour aux frontières nationales, celles-ci font obstacle à la lutte anti-terroriste. D’ETA réfugié en France à l’IRA en République d’Irlande ou à la bande à Baader en France, les exemples ne manquent pas. Leur maîtrise nationale empêcha-t-elle la vague d’attentats des années 80 en France ? Evidemment non.
Pour autant, « l’obsession » de la frontière justement décrite par Michel Foucher n’a pas disparu. En fait, Schengen se borne à déplacer le lieu où la frontière joue toujours son rôle de barrière, de protection. Il est un compromis entre l’ouverture d’un continent, notamment pour des besoins économiques, et sa fermeture, pour des raisons sécuritaires.

La crise de 2015 met ouvertement en question l’équilibre de ce compromis, sa capacité à assumer la fonction sécuritaire de la frontière commune. Les Etats, en trente ans, l’ont construit et maintenu envers toute logique, d’où leur responsabilité centrale.

2. Des compromis boiteux

Habillé d’un prétexte sécuritaire, ce que l’on appelait à l’époque le « déficit sécuritaire », Schengen répondait en fait à une autre réalité : celle du besoin économique d’un continent asphyxié, cloisonné en Etats aussi nombreux que petits. Le marché intérieur, lancé exactement à la même période, ne pouvait s’en satisfaire.
Le détour par la case « sécurité » dissimule à peine cette vérité. Ouvrir l’espace intérieur était d’abord un impératif économique, satisfaisant les opérateurs mais plus facile à assumer en mettant en avant la lutte contre l’immigration ou le crime. La réinstauration des contrôles provoquée par la crise des attentats de Paris confirme l’impact économique de cette ouverture : retards dans les aéroports, kilomètres de bouchons sur les autoroutes aux passages frontaliers avec l’Espagne ou l’Italie… Le compromis entre mobilité et sécurité, pourtant exclusivement au cœur du projet initial Schengen, s’est réalisé au détriment de la seconde. Quitte à ignorer les aspirations des citoyens européens.
D’autant que, dans sa quête de points d’appui, la construction européenne s’est emparée de Schengen pour en faire un symbole. Curieux retournement des choses, Schengen vilipendé lors de sa création, stigmatisé parce que qualifié de « liberticide » et que « l’Europe des polices » était alors un gros mot, fut ensuite présenté comme l’acquis principal de la liberté des citoyens européens. Avant aujourd’hui d’être à nouveau accusé de tous les maux d’une intégration européenne qu’il ne réalise pourtant pas.

La vérité se cache ailleurs. A force de non-dits et de compromis étatiques, la démarche sécuritaire quasi-exclusive sur laquelle reposait Schengen initialement s’est progressivement banalisée.
Elle imposait le respect d’un certain nombre de principes. Avant toute autre chose, celui de la responsabilité de chaque Etat, garant par son sérieux de la sécurité de tous. D’où le refus initial de l’ouvrir à des partenaires jugés peu fiables, de l’Italie à la péninsule ibérique ou à la Grèce.
La logique communautaire, celle des élargissements, l’a emporté sur ce paramètre. Une prétendue « confiance mutuelle » entre Etats a été vantée dans un univers où la méfiance demeure la règle, peu sensible au credo du monde libéral.

Puisque, depuis des années, la Grèce était une passoire et ne remplissait plus ses obligations, comment s’étonner que le système ait volé en éclat au début de l’été ? Puisque, depuis des années, le système dit de « Dublin » (imaginé à Schengen) ne remplissait pas son office, pourquoi s’étonner de l’abcès de fixation ouvert hier à Sangatte, aujourd’hui à Calais ? Enfin, faute de donner un sens au mot « sanction », pourquoi l’Union européenne ne s’est-elle pas préoccupée d’une réaction vigoureuse, réservant ses foudres aux eaux de baignade et aux aides d’Etat …

Arbitrant au moyen de compromis médiocres, quand il aurait sans doute fallu établir publiquement et respecter des priorités politiques, l’Union s’est donc trouvée démunie lorsque la bise est venue, lorsque les urnes nationales et européennes se sont emplies de votes protestataires. Faisant l’aubaine de partis extrémistes dépourvus de toute réponse réaliste, elle s’est ainsi placée sur la défensive.
L’impasse faite sur la dimension économique du contrôle des frontières illustre cette absence de pilotage. Le mirage des solutions technologiques de demain, les « smarts borders » et la biométrie, ajouté au lobbying des grandes multinationales désireuses d’obtenir les marchés publics y sacrifiant, ne peut dissimuler l’aberration consistant à confier la sécurité de tous à un Etat membre, la Grèce, étranglé financièrement et budgétairement pour les raisons que l’on sait …

S’il est exact que les Etats Unis consacrent 32 milliards de dollars à leur politique migratoire dont la moitié au contrôle des frontières, comment comprendre les 142 millions d’Euros du budget de Frontex ?

Dilué, Schengen a perdu de vue l’originalité de sa charge pour être appréhendé comme une politique ordinaire. Sauf que les Etats membres n’ont en rien abdiqué.

3. Une logique intergouvernementale

Laboratoire de la construction européenne, Schengen demeure une construction aux mains des Etats.
Au prix d’une certaine schizophrénie, les Etats ont en effet prétendu à la fois intégrer leur action mais en conserver la maîtrise. Entre ceux qui voulaient mais ne pouvaient pas en faire partie (la Bulgarie, la Roumanie), ceux qui pouvaient mais ne le voulaient pas (les iles britanniques), ceux qui ne pouvaient pas mais que l’on a voulu (la Suisse, la Norvège, l’Islande) et ceux qui ne pouvaient pas et dont on aurait pas du vouloir (la Grèce), Schengen est devenu un véritable patchwork.

La greffe aurait pu prendre. Elle n’a été qu’imparfaite.
D’abord car la diversité des situations nationales n’a pas disparu. D’une part, les législations et pratiques nationales demeurent suffisamment éloignées pour que l’effet « vases communicants » ne joue pas. Migrants comme criminels ont parfaitement identifié ces points faibles. D’autre part car le degré d’attraction des Etats membres de cet espace ne s’est pas réduit, rendant inutile le souhait de responsabiliser l’ensemble. Convaincus que l’Allemagne et la Suède étaient des eldorados, les demandeurs de refuge n’envisagent pas d’autre destination, pour la plus grande satisfaction des Etats membres qu’ils traversent et qui vont jusqu’à leur faciliter la tâche.

Ensuite, parce que les Etats refusent toujours la contrainte. En indiquant clairement dans son article 4 que « la sécurité nationale relève de la seule souveraineté de chaque Etat membre », le traité sur l’Union fixe une barrière infranchissable.

Les enseignements des commissions d’enquête au lendemain des attentats de Charlie Hebdo le confirment. Le dispositif européen est moins en cause que les conditions de sa mise en œuvre. La faillite de Schengen n’est pas dans la poursuite mais dans la prévention, dans le renseignement en amont des attentats et l’alimentation des outils communs qui n’est pas obligatoire. La qualité remarquable de l’action policière et judiciaire, y compris par delà la frontière franco-belge, ne dissimule la faillite de la prévention politique et policière, des deux cotés de cette frontière.
Comment Mehdi Nemmouche hier, Abaaoud ou les frères Abdeslam cette semaine, ont-ils pu perpétrer leurs crimes sans obstacle réel, échappant aux contrôles Schengen autant que nationaux ? Qui refusait jusqu’au Conseil de vendredi dernier d’inclure les « combattants étrangers » dans le SIS et pourquoi 5 Etats seulement fournissent-ils plus de la moitié des informations sur leurs déplacements au Système d’information d’Europol de l’aveu du coordinateur européen de la lutte contre le terrorisme ?

L’absence de transparence de l’Union ne facilite pas la réponse. La responsabilité des Etats membres est pourtant au cœur de ce fiasco, constat déjà posé après Charlie Hebdo, sans réelle suite.

La France n’y échappe pas, étonne par l’arrogance de notre discours public. Des failles de son contrôle judiciaire aux pannes de son système de fichier Chéops, à sa gestion des documents d’identité, aux  erreurs de ses services de renseignements ou aux moyens alloués et à l’autisme de ses gouvernants qui qualifient de simples « complicités françaises » l’action des terroristes de Paris, elle n’est pas en situation d’administrer les leçons qu’elle prétend donner à la Belgique et à l’Union.

Celle-ci doit pourtant se remettre en question.

Quant au périmètre de son action d’abord. Malgré le politiquement correct, la composition de l’espace commun où contrôles comme échanges de renseignement s’effectuent est une question ouverte. Les Pays Bas, comme d’autres, semblent réfléchir à un redimensionnement effectué soit par un repli, sur un petit nombre de partenaires performants, soit par une mise à l’écart, de membres jugés non fiables.

Quand au fond ensuite. Les principes d’organisation sur lesquels Schengen repose, frontières intérieures/extérieures demeurent aussi pertinents qu’hier. En revanche, ils ne peuvent plus se satisfaire du vide politique actuel. La cohérence exige de percevoir l’asile comme un même devoir, réclame de criminaliser le radicalisme et le terrorisme de façon identique. Ce préalable n’est pas satisfait aujourd’hui dans l’Union. De même que la « solidarité » doit avoir un sens concret pour les Etats membres, ces derniers doivent partager l’accueil des réfugiés et privilégier la coopération et la police judiciaires et la coordination des poursuites à l’action exclusive des services de renseignement. Dans tous les cas, il faut y mettre le prix.

Alors, pourquoi n’entendons nous pas les mots de « parquet européen », « d’équipes communes d’enquête », « d’Eurojust » ? Pourquoi l’essentiel du contingent de la relocalisation est-il encore vacant ? Parce que nous n’osons pas lever le tabou de l’action commune, de la quasi-fédéralisation qu’impliquent le développement des agences se substituant aux Etats défaillants, que nous prétendons que l’administration nationale des politiques européennes est toujours l’alpha et l’oméga de la construction européenne ?

L’hypothèse de l’avancée, même si celle du repli est peu crédible sinon impossible, est donc incertaine. A l’image de celle du projet européen tout entier dont Schengen demeure bien, toujours, un « laboratoire ».