The Council adopts the new Emergency support in case of crisis inside the EU

Only two days after the meeting of the Head of States and Governments the Coreper has already agreed with minor changes on the Commission proposal to make use of ECHO funds also inside the EU in case of emergencies or crisis such as the one faced by countries like Greece under the refugee pressure.

The Legal basis of the regulation is art 122 of the TFEU according to which :
1. Without prejudice to any other procedures provided for in the Treaties, the Council, on a proposal from the Commission, may decide, in a spirit of solidarity between Member States, upon the measures appropriate to the economic situation, in particular if severe difficulties arise in the supply of certain products, notably in the area of energy.
2.Where a Member State is in difficulties or is seriously threatened with severe difficulties caused by natural disasters or exceptional occurrences beyond its control, the Council, on a proposal from the Commission, may grant, under certain conditions, Union financial assistance to the Member State concerned. The President of the Council shall inform the European Parliament of the decision taken.

By the same token a specific Budget line has been created. According to Agence Europe the €300 million budget that Euro ECHO will be allocated in 2016 will be used to help Greece meet the pressing humanitarian needs (food, shelter, drinking water, medicines and other basic necessities) of the refugees within its borders. (EDC)

The text of the Regulation is as follows:


of on the provision of emergency support within the Union

Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular Article 122(1) thereof,
Having regard to the proposal from the European Commission,


(1)          Mutual assistance and support in the face of disasters is both a fundamental expression of the universal value of solidarity between people and a moral imperative, as such disasters may lead to a significant number of people being unable to meet their basic needs, with potential severe adverse effects on their health and lives.

(2)          The impact of both man-made and natural disasters within the Union is increasingly severe. This is linked to a number of factors, such as climate change, but also to other contributing external factors and circumstances which are unfolding in the Union’s neighbourhood. The migration and refugee situation currently affecting the Union is a notable example of a situation where, despite the efforts undertaken by the Union to address the root causes located in third countries, the economic situation of Member States may be directly affected.

(3)          This situation led the European Council, on 19 February 2016, to call upon the Commission to put in place the capacity to provide humanitarian assistance internally, in order to support countries facing large numbers of refugees and migrants.

(4)          Man-made or natural disasters may be of such a scale and impact that they can give rise to severe economic difficulties in one or several Member States. They can also occur in one or several Member States already facing severe economic difficulties for other reasons, with the result of exacerbating and aggravating even further the overall economic situation of the Member States concerned. In either case, the response capacity of the Member States concerned would be adversely affected, and the assistance and support being provided to people in need would, in turn, be negatively affected.

(5)          While the Union is already in a position to grant support of a macro-financial nature to Member States, and to express European solidarity to disaster-stricken regions through the European Union Solidarity Fund (EUSF) established by Council Regulation (EC) No 2012/2002[1], there is currently no appropriate instrument available at Union level to address on a sufficiently predictable and independent basis the humanitarian needs of disaster-stricken people within the Union, such as food assistance, emergency healthcare, shelter, water, sanitation and hygiene, protection and education. Mutual assistance can be offered under the Union Civil Protection Mechanism pursuant to Decision No 1313/2013/EU of the European Parliament and of the Council[2], but the operation of that Mechanism is based on voluntary contributions from Member States. There could also be assistance and support provided through existing Union policy and financing instruments, such as those aimed at establishing an area of freedom, security and justice in the Union. Any such assistance and support would, however, be accessory and ancillary to the pursuit of the principal policy objectives of those instruments and, therefore, be limited in its scope and scale.

(6)          It therefore seems appropriate for the Union to act in a spirit of solidarity to address the basic needs of disaster-stricken people within the Union, and to contribute to reducing the economic impact of those disasters on the Member States concerned.

(7)          Given the similarities in addressing the basic needs of disaster-stricken people within the Union through the provision of emergency support and in providing humanitarian aid to people affected by man-made or natural disasters in third countries, all operations under this Regulation should be conducted in compliance with internationally-agreed humanitarian principles. Those actions constitute measures appropriate to the economic situation of the Member States facing those difficulties and complementing Union action encouraging cooperation between Member States in order to improve the effectiveness of systems for preventing and protecting against natural or man-made disasters.

(8)          Given the need to act in a spirit of solidarity, the provision of emergency support under this Regulation should be financed by the general budget of the Union, as well as by contributions which may be made by other public or private donors.

(9)          The reimbursement of expenses and award of public procurement contracts and grants under this Regulation should be implemented in accordance with Regulation (EU, Euratom) No 966/2012 of the European Parliament and of the Council[3], taking into account the specific nature of emergency support. It is therefore appropriate to provide that grants and public procurement contracts may be awarded directly or indirectly, and that grants may finance up to 100 % of the eligible costs and be awarded with retroactive effect. The Commission should be able to finance emergency support operations of any organisation which, independent of its legal nature, whether private or public, possesses the requisite experience and uses to that effect direct or indirect management, as appropriate.

(10)        Furthermore, it is appropriate to rely on organisations with which the Commission has concluded framework partnership agreements pursuant to Council Regulation (EC) No 1257/96[4], in light of the relevance of the experience acquired by those organisations in providing humanitarian aid in close coordination with the Commission. Wherever possible the involvement of local non-governmental organisations should be sought, via partner organisations with framework partnership agreements, in order to maximise synergies and the efficiency of any emergency support provided under this Regulation.

(11)        The financial interests of the Union should be protected by means of proportionate measures throughout the expenditure cycle, including the prevention, detection and investigation of irregularities, the recovery of funds lost, unduly paid or incorrectly used and, where appropriate, administrative and financial penalties in accordance with Regulation (EU, Euratom) No 966/2012.

(12)        This Regulation should lay down the basis for providing financial support in the event of natural or man-made disasters in respect of which, in a spirit of solidarity, the Union would be better placed than Member States, acting alone and in an uncoordinated manner, to mobilise appropriate levels of financing and use them to implement operations of a potentially life-saving nature in an economic, efficient and effective manner, thereby allowing a more effective action by reason of its scale and complementarity.

(13)        Since the objectives of this Regulation cannot be sufficiently achieved by the Member States but can rather, by reason of the scale or effects of the action, be better achieved at Union level, the Union may adopt measures, in accordance with the principle of subsidiarity as set out in Article 5 of the Treaty on European Union. In accordance with the principle of proportionality as set out in that Article, this Regulation does not go beyond what is necessary in order to achieve those objectives.

(14)        The provision of emergency support under this Regulation should be aptly monitored, relying, where need be, on the most relevant expertise available at Union level. Furthermore, the overall implementation of this Regulation should be evaluated.

(15)        Given the urgency of the support needed, this Regulation should enter into force immediately,


Article 1 Subject matter and scope

  1. This Regulation lays down the framework within which Union emergency support may be awarded through specific measures appropriate to the economic situation in the event of an ongoing or potential natural or man-made disaster. Such emergency support can only be provided where the exceptional scale and impact of the disaster is such that it gives rises to severe wide-ranging humanitarian consequences in one or more Member States and only in exceptional circumstances where no other instrument available to Member States and to the Union is sufficient.
  2. Emergency support provided under this Regulation shall be in support of, and complementary to, the actions of the affected Member State. To this end, close cooperation and consultation with the affected Member State shall be ensured.

Article 2 Activation of the emergency support

  1. The decision about the activation of the emergency support under this Regulation in case of an ongoing or potential disaster shall be taken by the Council on the basis of a proposal by the Commission, specifying where appropriate the duration of the activation.
  1. The Council shall immediately examine the proposal of the Commission referred to in paragraph 1 and shall decide, in accordance with the urgency of the situation, on the activation of the emergency support.

Article 3 Eligible actions

  1. Emergency support under this Regulation shall provide a needs-based emergency response, complementing the response of the affected Member States, aimed at preserving life, preventing and alleviating human suffering, and maintaining human dignity wherever the need arises as a result of a disaster referred to in Article 1.
  2. Emergency support, as referred to in paragraph 1, may include any of the humanitarian aid actions which would be eligible for Union financing pursuant to Articles 2, 3 and 4 of Regulation (EC) No 1257/96, and may consequently encompass assistance, relief and, where necessary, protection operations to save and preserve life in disasters or in their immediate aftermath. It may also be used to finance any other expenditure directly related to the implementation of emergency support under this Regulation.
  3. Emergency support under this Regulation shall be granted and implemented in compliance with the fundamental humanitarian principles of humanity, neutrality, impartiality and independence.
  1. The actions referred to in paragraph 2 shall be carried out by the Commission or by partner organisations selected by the Commission. The Commission may notably select, as partner organisations, non-governmental organisations, specialised services of the Member States or international agencies and organisations having the requisite expertise. In doing so, the Commission shall maintain a close cooperation with the affected Member State.

Article 4 Types of financial intervention and implementing procedures

  1. The Commission shall implement the Union’s financial support in accordance with Regulation (EU, Euratom) No 966/2012. In particular, Union financing for support actions under this Regulation shall be implemented by means of direct or indirect management in accordance with points (a) and (c), respectively, of Article 58(1) of that Regulation.
  2. Emergency support under this Regulation shall be financed by the general budget of the Union and by contributions which may be made by other public or private donors as external assigned revenue in accordance with Article 21(4) of Regulation (EU, Euratom) No 966/2012.
  1. Union financing for support actions under this Regulation to be implemented by means of direct management may be awarded directly by the Commission without a call for proposals, in accordance with Article 128(1) of Regulation (EU, Euratom) No 966/2012. To that effect, the Commission may enter into framework partnership agreements or rely on existing framework partnership agreements concluded pursuant to Regulation (EC) No 1257/96.
  2. Where the Commission implements emergency support operations through non-governmental organisations, the criteria concerning financial and operational capacity shall be deemed to be satisfied where there is a framework partnership agreement in force between that organisation and the Commission pursuant to Regulation (EC) No 1257/96.

Article 5 Eligible Costs

  1. Union financing may cover any direct costs necessary for the implementation of the eligible actions set out in Article 3, including the purchase, preparation, collection, transport, storage and distribution of goods and services under those actions.
  2. The indirect costs of the partner organisations may also be covered in accordance with Regulation (EU, Euratom) No 966/2012.
  1. Union financing may also cover expenses pertaining to preparatory, monitoring, control, audit and evaluation activities which are required for the management of the emergency support to be provided under this Regulation.
  2. Union financing for emergency support actions under this Regulation may cover up to 100 % of the eligible costs.
  3. Expenditure incurred by a partner organisation before the date of submission of an application for funding may be eligible for Union financing.

Article 6 Complementarity and consistency of Union action

Synergies and complementarity shall be sought with other instruments of the Union, in particular with respect to those instruments under which some form of emergency assistance or support may be offered, such as Regulation (EU) No 661/2014 of the European Parliament and of the Council[5], Decision No 1313/2013/EU, Regulation (EC) No 1257/96, Regulation (EU) No 223/2014 of the European Parliament and of the Council[6], Regulation (EU) No 513/2014 of the European Parliament and of the Council[7], Regulation (EU) No 514/2014 of the European Parliament and of the Council[8], Regulation (EU) No 515/2014 of the European Parliament and of the Council[9] and Regulation (EU) No 516/2014 of the European Parliament and of the Council[10].

Article 7 Protection of the financial interests of the Union

  1. The Commission shall take appropriate measures ensuring that, when actions financed under this Regulation are implemented, the financial interests of the Union are protected by the application of preventive measures against fraud, corruption and any other illegal activities, by effective checks and, if irregularities are detected, by the recovery of the amounts wrongly paid and, where appropriate, by effective, proportionate and dissuasive administrative and financial penalties.
  2. The Commission or its representatives and the Court of Auditors shall have the power of audit, on the basis of documents and on the spot, over all grant beneficiaries, contractors and subcontractors, who have received Union funds under this Regulation.
  3. The European Anti-Fraud Office (OLAF) may carry out investigations, including on‑the‑spot checks and inspections, in accordance with the provisions and procedures laid down in Regulation (EU, Euratom) No 883/2013[11] of the European Parliament and of the Council and Council Regulation (Euratom, EC) No 2185/96[12] with a view to establishing whether there has been fraud, corruption or any other illegal activity affecting the financial interests of the Union in connection with a grant agreement or grant decision or a contract funded under this Regulation.
  1. Without prejudice to paragraphs 1, 2 and 3, contracts and grant agreements as well as agreements with international organisations and Member States’ specialised services, resulting from the implementation of this Regulation shall contain provisions expressly empowering the Commission, the Court of Auditors and OLAF to conduct such audits and investigations, according to their respective competences.

Article 8 Monitoring and evaluation

  1. Actions receiving financial support under this Regulation shall be monitored regularly. At the latest 12 months after the activation of the emergency support for a specific situation in accordance with Article 2, the Commission shall present a report to the Council and, where appropriate, proposals to terminate it.
  2. By … [OJ: insert date three years after the date of entry into force of this Regulation], the Commission shall submit an evaluation of the operation of this Regulation to the Council, together with suggestions for the future of this Regulation and, where appropriate, proposals to amend or terminate it.

Article 9 Entry into Force and activation

  1. This Regulation shall enter into force on the day of its publication in the Official Journal of the European Union.
  1. The Council hereby decides to activate the emergency support under this Regulation as of the day of its entry into force for the current influx of refugees and migrants into the Union, for a period of three years.

This Regulation shall be binding in its entirety and directly applicable in all Member States.


[1]           Council Regulation (EC) No 2012/2002 of 11 November 2002 establishing the European Union Solidarity Fund (OJ L 311, 14.11.2002, p. 3).
[2]           Decision No 1313/2013/EU of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 on a Union Civil Protection Mechanism (OJ L 347, 20.12.2013, p. 924).
[3]           Regulation (EU, Euratom) No 966/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on the financial rules applicable to the general budget of the Union and repealing Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 (OJ L 298, 26.10.2012, p. 1).
[4]           Council Regulation (EC) No 1257/96 of 20 June 1996 concerning humanitarian aid (OJ L 163, 2.7.1996, p. 1).
[5]           Regulation (EU) No 661/2014 of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 amending Council Regulation (EC) No 2012/2002 establishing the European Union Solidarity Fund (OJ L 189, 27.6.2014, p. 143).
[6]           Regulation (EU) No 223/2014 of the European Parliament and of the Council of 11 March 2014 on the Fund for European Aid to the Most Deprived (OJ L 72, 12.3.2014, p. 1).
[7]           Regulation (EU) No 513/2014 of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 establishing, as part of the Internal Security Fund, the instrument for financial support for police cooperation, preventing and combating crime, and crisis management and repealing Council Decision 2007/125/JHA (OJ L 150, 20.5.2014, p. 93).
[8]           Regulation (EU) No 514/2014 of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 laying down general provisions on the Asylum, Migration and Integration Fund and on the instrument for financial support for police cooperation, preventing and combating crime, and crisis management (OJ L 150, 20.5.2014, p. 112).
[9]           Regulation (EU) No 515/2014 of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 establishing, as part of the Internal Security Fund, the instrument for financial support for external borders and visa and repealing Decision No 574/2007/EC (OJ L 150, 20.5.2014, p. 143).
[10]         Regulation (EU) No 516/2014 of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 establishing the Asylum, Migration and Integration Fund, amending Council Decision 2008/381/EC and repealing Decisions No 573/2007/EC and No 575/2007/EC of the European Parliament and of the Council and Council Decision 2007/435/EC (OJ L 150, 20.5.2014, p. 168).
[11]         Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 September 2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) and repealing Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council and Council Regulation (Euratom) No 1074/1999 (OJ L 248, 18.9.2013, p. 1).
[12]         Council Regulation (Euratom, EC) No 2185/96 of 11 November 1996 concerning on‑the‑spot checks and inspections carried out by the Commission in order to protect the European Communities’ financial interests against fraud and other irregularities (OJ L 292, 15.11.1996, p. 2).

Counter-terrorism: The EU and its Member States must respect and protect human rights and the rule of law

JOINT CIVIL SOCIETY STATEMENT (*) Brussels, 1st March 2016.

The 2015 terrorist attacks in Paris and elsewhere – and the assertion by States that there is an elevated terrorist threat in the European Union (EU) – have led to a new set of counter-terrorism measures at both EU and national levels. These terrorist attacks are heinous criminal acts which undermine human rights. International human rights law itself requires that states must take appropriate measures to prevent and respond to acts of terrorism, in order to ensure the security and safety of the people in their territories. The undersigned organisations recall that counter-terrorism measures must always comply with the rule of law and human rights obligations under European Union and international law. Effective counter-terrorism measures and the protection of human rights are not conflicting but are aimed at overlapping, complementary and mutually reinforcing goals. In practice, widespread violations of human rights while countering terrorism have proven to be counterproductive.

The undersigned organisations acknowledge that states are facing substantial threats to the security of their populations that require effective action. However, the extent of restrictions on human rights that result or could result from adopted or contemplated security measures is significant. Transparency, information and meaningful participation of civil society are crucial to avoid excessive or other arbitrary restrictions on human rights as a result of counter-terrorism laws and policies.

An overarching concern is the fast-track procedures used by EU institutions and EU Member States authorities to adopt counter-terrorism measures, for instance in the Draft Directive on Combating Terrorism. This reduces the space for meaningful civil society participation and transparency, foreseen in EU Stakeholder Consultation Guidelines, and thus hinders accountability, which is contrary to Article 11 of the Treaty of the European Union. Adoption of emergency measures also does not allow for proper or, indeed, any impact assessments, as foreseen by the EU Better Regulation Guidelines and Better Regulation tool 24.

The shrinking space for civil society is a concerning reality not only outside the EU, but also within its own borders.

The undersigned organisations urge the EU and Member States to respect, protect and fulfil human rights and the rule of law:

The right to be free from torture and cruel, inhuman or degrading treatment or punishment.

 All States must comply with the absolute prohibition of torture and ill-treatment and take effective measures to prevent any acts of torture or cruel, inhuman or degrading treatment or punishment. They must ensure that allegations of such treatment are effectively and independently investigated and the perpetrators brought to justice, and that victims have access to effective remedies and reparations, including rehabilitation. States must ensure that statements and other information obtained through torture and ill-treatment, including information obtained abroad, are not invoked as evidence in any proceedings, except against a person accused of torture.1 This obligation includes a responsibility not to use or share torture-tainted information obtained in other States and should also cover EU agencies with cooperation agreements with third countries, such as Europol.

As a guarantee against ill-treatment within EU Member States, international fair trial rights should be respected, suspects arrested for terrorism offences should be notified of their rights effectively in accordance with international human rights law and Directive 2012/13/EU and access to a lawyer should be ensured in accordance with Directive 2013/48/EU. The important right of an arrested person to be brought promptly before a judicial authority upon arrest, as set out Article 5 European Convention on Human Rights (ECHR) and Article 9 International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), that amongst other things is a safeguard against prohibited ill-treatment, should also be clearly enshrined in EU law.

No return to face human rights violations.

All removals and expulsions of persons must respect the principle of non-refoulement, meaning that nobody must be returned to a country where there are substantial grounds for believing that he/she would be in danger of being subjected to torture, ill-treatment or other serious violations of human rights. 2 This principle must hold true for people convicted of terrorism offences, or who are suspected of terrorism-related activity. Diplomatic assurances, which are typically not legally enforceable and are inherently unreliable, should not be considered as sufficient protection against torture, ill-treatment, unfair trial or arbitrary detention following removal.

The right to liberty and security of the person.

Any person arrested or deprived of their liberty, including by administrative detention, must have prompt access to judicial review of detention, and regular judicial review thereafter.

All detainees at all times have the right to challenge the lawfulness of their detention through judicial proceedings. They have a right to prompt and regular access to a lawyer, and the right to inform their family of their detention. Deprivation of liberty is permissible only on the grounds envisaged by Article 5(1) ECHR.

Where the authorities possess credible facts or information giving rise to a reasonable suspicion that a person has committed an offence, they may arrest that person on suspicion of committing an offence in accordance with Article 5(1)(c) ECHR and ensure all attendant guarantees, including the right to an adversarial hearing before a court enabling the suspect to contest the reasonableness of the suspicion and ensuring their access to materials necessary for challenging detention effectively.

Proposals for administrative forms of detention based on suspicion against the person but which circumvent the protections of criminal procedure are in principle unlawful, at least in so far as the state concerned has not formally derogated from international human rights obligations, including Article 5 ECHR due to a state of emergency that threatens the life of the nation.

Detention must even then be subject to strict criteria of necessity and proportionality, be subject to judicial review and allow for access to a lawyer. Whatever the basis for detention, solitary confinement must only be imposed in exceptional cases as a last resort, for as short a time as possible and subject to independent review, only pursuant to the authorisation by a competent authority and must never be prolonged. It can only be applied in conditions that ensure the detainees rights to health, due process and protection against ill-treatment will not be violated. Effective access to legal counsel and consular services should be ensured at all times.

Right to fair trial.

Individuals suspected of terrorism-related offences should be investigated, charged and tried before independent and impartial courts within the ordinary criminal justice system. Proceedings relating to terrorism offences sometimes involve evidence obtained from overseas operations, surveillance, intelligence and military agencies, which may be relied upon to demonstrate aspects of substantive offence definitions such as the individual’s intention and their concrete participation in terrorist offences; they may also be subject to particular media scrutiny.

Such proceedings must respect international law and standards on the right to a fair trial, as protected by Article 14 ICCPR, Article 6 ECHR and supported by EU Directive 2010/64/EU on the right to interpretation and translation in criminal proceedings, Directive 2012/13/EU on the right to information in criminal proceedings, Directive 2013/48/EU on the right of access to a lawyer in criminal proceedings, and further Directives adopted under Article 82(2) TFEU including on the presumption of innocence, safeguards for children and legal aid.

These measures foresee no possibility of general derogation in times of emergency, and any limitations on the rights concerned must therefore be in accordance with the law, confined to what is necessary and proportionate to the legitimate aim pursued, subject to judicial oversight and must not undermine the overall fairness of the trial.

Outside the context of criminal proceedings (e.g. asset freezing, security measures imposing restrictions on individuals or organisations), the right to be heard and rights of defence should also be fully respected, in particular by enabling the person concerned to comment effectively upon the evidence which serves as the basis for the decision against them.

Definition of terrorism.

International human rights bodies have repeatedly expressed their concern that the potentially vague and over-broad scope of the definitions of terrorism in domestic law in certain jurisdictions may contravene the principle of legality and could lead to violations of human rights. Similar concerns apply to the definition of terrorism under EU law.

Member States and EU institutions should apply clear definitions of what constitutes a terrorist offence or ancillary offences of terrorism within national criminal law, to protect against arbitrary or discriminatory application.

Such definitions should ensure that concrete individual participation in intended or actual acts of terrorism is required for the offence to be committed. “Receiving training for terrorism” should be confined to receiving such training wilfully. Moreover, it is essential that offences of “receiving training for terrorism” be subject to establishing specific intent of carrying out, or contributing to the commission of the principal offence as a result of the training. In the absence of such intent, there is a risk of criminalising conduct, which lacks a sufficient proximate causal link with the main criminal offence.

It should be clear that these new criminal law provisions do not apply to conduct governed by international humanitarian law. States should give priority to fulfilling their existing international legal obligations to investigate and prosecute war crimes, crimes against humanity and other crimes under international law.

The right to non-discrimination.

Counter-terrorism policies have had a disproportionate impact on certain populations, including ethnic or religious minorities, including Muslims, people of African and Asian descent, migrants, or people perceived to be from these groups. Evidence shows the disproportionate effects on Muslim communities of the post 9/11 practices, such as racial profiling. 3

Evidence also shows that more recent European States’ policies and practices have disproportionately targeted Muslims and people perceived to be Muslim.

Ethnic profiling has been reported as on the rise in several EU member states. Intelligence services, police authorities and justice systems should be equipped to ensure fair and efficient policing and equal access to justice.

Discrimination undermines social cohesion and society as a whole, and can reinforce radicalisation and violence. Equality and non-discrimination   standards   must   be   complemented   by   specific   policy   strategies   by   Member States to address all forms of racism, including anti-Semitism, Afrophobia and Islamophobia. We welcome commitments made by the European Commission at the European Commission Colloquium on fundamental rights in October 2015, but encourage concrete follow-up in terms of obligations for Member States.

Freedom of expression and peaceful assembly.

Freedom of expression is often curtailed in states proposals to counter radicalisation or counter-terrorism, for instance in measures criminalising glorification of or apology for terrorism.

The proposed Directive on combating terrorism prohibits a person from threatening to commit certain acts or to aid, abet or incite someone to do so,4 even without any direct link to specific terrorist offences or activities in some cases.5  The Directive should include a provision on freedom of expression, as in the Council’s 28 November 2008 Framework Decision on combating terrorism.

Further, online surveillance and limits to freedom of expression should, in line with the primary law of the EU and international law, be provided in by law, be proportionate, necessary and subject to data protection law. It would for instance be important to ensure that such restrictions are targeted and subject to judicial pre-authorisation with a requirement for reasonable suspicion. Internet companies should not be pressured into censoring online content, for example by the threat of criminal sanctions, nor should they be forced to cooperate to undermine encryption, which would actually damage security online.

Greater efforts should also be made to combat online hate speech targeting groups at risk of discrimination, with more scrutiny to ensure such efforts meet human rights criteria. Counter-terrorism measures restricting freedom of assembly should be foreseeable and transparent, limited to what is necessary and proportionate in pursuit of a legitimate aim, based on corroborated evidence, have time limits and be subject to independent or judicial review. Blanket bans on demonstrations and other peaceful assemblies should be avoided.

The right to privacy.

The proposed Directive on the long-term storage and use of Passenger Name Record (PNR) for the purpose of profiling individuals as possible serious criminals or terrorists raises serious human rights concerns. These concerns include an excessive data retention period, lack of evidence showing that these measures are effective (in fact, the collection of data on an indiscriminate and mass basis has not been shown as necessary for preventing terrorist attacks) and the high risk of discriminatory use of the data depending on the way algorithms or data analyses indicators are designed.

The undersigned organisations are further concerned by indiscriminate mass surveillance practices carried-out by some Member States. In addition, PNR and other untargeted data mining and surveillances practices can lead to discriminatory behaviour and the prohibited processing of data revealing race, ethnic origin or religion through the use of proxies.

Both in this context and in context of the wider demands from law enforcement agencies for Internet companies to arbitrarily infringe on human rights, special attention needs to be brought to the development and use of algorithms for crime-fighting purposes.

Human rights of asylum seekers and migrants.

Migration is not a crime. States must refrain from policies and rhetoric that associate asylum-seekers and migrants with the threat of terrorism, and must not use counter-terrorism and counter-radicalisation measures as an excuse for curbing commitments to migration and international protection.

Additional “targeted” border checks, proposed in the context of the reform of Schengen, are problematic because they are based on travel and personal characteristics of individuals, and run the risk of ethnic profiling. Recent proposals to revise the mandate of EU border surveillance agency Frontex, and extend its competences, strengthen the security-oriented approach of European migration policy at the expense of migrants’ human rights.

These amendments must take into account the human rights obligations of Member States and the EU and should be accompanied by adequate safeguards for the respect of the human rights of EU citizens, migrants, asylum-seekers and refugees.

Without safeguards, monitoring and training for the new EU border and coastal guards and frontline officers, risks of human rights violations are higher. Efforts should be made to restore ethnic and religious minorities’ trust in law-enforcement authorities and promote community policing, using existing best practices such as through the hiring and training of policemen/women to engaging highly diverse communities in full respect of their cultural, religious and ethnic backgrounds. Effective policing relies on trust within communities.

Freedom of movement.

Criminalising travel for terrorism, as in the proposed Directive on Combating Terrorism, has a direct impact on freedom of movement. The right to leave a country, including one’s own, should only be restricted for specific and legitimate reasons and by proportionate means and not on general assumptions. The right to re-enter your own country must never be restricted arbitrarily or disproportionately.

Proposals which would have the effect of banning citizens from re-entering their countries should not be based on general assumptions. The potential withdrawal of an individual’s ID or passport based on suspicion of radicalisation and without a judicial decision based on an explicit and reasonable set of criteria set out in the law is law is incompatible with the right to freedom of movement. The withdrawal of EU citizenship for persons convicted of terrorism-related offences could lead to statelessness and additional arbitrary penalties.

Freedom of religion or belief.

Article 18 of the ICCPR and Article 9 ECHR do not permit any limitation to freedom to hold any thought, conscience and religion or the freedom to have or to adopt a religion or belief of one’s choice. Mosques should not be closed based on their alleged radical affiliation, without clear elements pointing to the establishment of responsibility for the commission of criminal acts of any of the individuals who owned or administered them.

Proposals to separate ‘radical’ prisoners from the rest of detainees would seem difficult to implement without unjustifiably infringing on freedom of religion as definitions of “radical” are vague, and no Member State has formulated a reliable and non-discriminatory list of indicators of radicalisation.

The proposal in the November 2015 Council conclusions to “develop risk assessment tools and tools to detect early signs of radicalisation in prisons” should ensure safeguards to prevent arbitrary profiling and protect freedom of religion and non-discrimination among prisoners. Prisons need more education and other programmes and resources to fully play their rehabilitation and reintegration role. For some offenders, alternative measures to detention should be explored as a way to reduce overcrowding in prisons, reduce repeat offender rates as well as prevent further radicalisation and encourage re-integration in society. The administration must organise meetings with former detainees who have managed their integration into society.

Human rights education and social inclusion.

The reaffirmation of “EU values” in the education systems fall short of addressing social exclusion and human rights violations, and therefore do not offer a real counter-narrative to radicalisation. Human rights and the rule of law are universal values, with their basis in the Universal Declaration of Human Rights, and are not exclusive to any one region or culture. Comprehensive human rights education programmes should be available in schools, including on digital rights, equality and non-discrimination, European history and minorities’ contributions to Europe. Long-term social investment in education, housing, employment, health and social services are crucial to stop the massive disenfranchisement of sizeable parts of the population.

 Counter-terrorism and human rights in external affairs.

The EU should implement the Operational Human Rights Guidance for EU external cooperation actions addressing “Terrorism, Organised Crime and Cybersecurity: Integrating the Rights-Based Approach”.

As committed to in the EU strategic framework on human rights and democracy, the EU should ensure that human rights and rule of law are fully respected in the implementation of its activities, projects and agreements and are at the centre of all EU agencies, EU programmes, legislation, policies and mechanisms.

Cooperation with third countries requires a human rights risk assessment, and the setting-up of monitoring-protection-reporting mechanisms to ensure the full protection of human rights. Countering terrorism should go hand in hand with activities ensuring the full protection of human rights, including the rights of Human Rights Defenders and with concrete measures protecting the space for civil society in regard to counter-terrorism and security issues. Failure to take such measures has contributed to increases in radicalisation and impunity.


1.See Article 15 of the United Nations Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment and the Guidelines to EU policy towards third countries on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment, General Affairs Council of 18 April 2008.
2 See Article 3 of the United Nations Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, and Article 33 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and article 33 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees.
3   From   the   European   Network   Against   Racism   (ENAR)   Shadow   reports,   Open   Society   Foundations   (OSF),   Amnesty International and the European Union Agency for Fundamental Rights (FRA).
4 Articles 3(2)(i), 8 to 13 and 16 of the draft Directive on combating terrorism.
5. Article 15 of the draft Directive.


(*) Signed:

  • European Network Against Racism (ENAR)
  • Amnesty International
  • International Federation of Human Rights (FIDH)
  • International Commission of Jurists (ICJ)
  • Open Society European Policy Institute
  • World Organisation Against Torture (OMCT)
  • Fair Trials
  • European Digital Rights (EDRi)
  • Forum of European Muslim Youth and Student Organisations (FEMYSO)
  • International Federation of Action by Christians for the Abolition of Torture (FIACAT)
  • International Rehabilitation Council for Torture Victims (IRCT)
  • Association for the Prevention of Torture (APT)
  • European Association for the Defense of Human Rights (AEDH)

Protecting civilians in armed conflict International framework and challenges


Author: Carmen-Cristina Cîrlig


In today’s armed conflicts, whether international or intra-state, the vast majority of casualties are now civilians. Increasingly, civilians are victims of deliberate attacks and other serious violations by parties to a conflict – both states and non-state armed groups, despite the existence of strict legal rules intended to spare civilians from the effects of hostilities: the principles of international humanitarian law, of international human rights law and refugee law.
The lack of compliance with these norms, as well as the United Nations Security Council’s inability to take action to protect civilians in some specific cases, reflects the key concerns regarding the protection of civilians affected by armed conflicts worldwide. Moreover, specific protection concerns relate to the situation of women, children and displaced persons.
Besides this international legal framework, another related concept has garnered significant support internationally in the past decade: the Responsibility to Protect (R2P), meant to apply only in cases of atrocity crimes. However, R2P remains controversial, given the challenge of adequate implementation, particularly with regard to its military intervention aspects.
Notwithstanding the many challenges with regard to protecting civilians in armed conflict, the European Union is a strong promoter of international humanitarian principles and of R2P, and other protection-related issues are consistently among its priorities.

Armed Conflicts


Trends in armed conflicts and impact on civilians…

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L’ELSJ à l’heure de l’état d’urgence : un effet collatéral du « syndrome shadok » de la lutte antiterroriste française ?


by Pierre Berthelet, CDRE

« Il vaut mieux pomper d’arrache-pied même s’il ne se passe rien que risquer qu’il se passe quelque chose de pire en ne pompant pas ». La devise des Shadoks n’aura nullement échappé à l’observateur du droit français de la lutte antiterroriste au moment où le gouvernement prolonge la loi sur l’état d’urgence, validée par le Conseil d’État dans une ordonnance du 27 janvier 2016. La France, en proie à une pulsion législative si bien évoquée dans l’ouvrage Un droit pénal postmoderne ?, empile les textes juridiques destinés à faire face à la menace terroriste. La France semble être atteinte du « syndrome Shadok » caractérisé par une inflation législative constante.

Ce « syndrome Shadok » évoqué par Yves Trintignon de l’Université du Québec met en évidence le fait que le gouvernement français, confronté aux attaques terroristes de janvier et de novembre 2015, s’est empressé de renforcer les capacités des services de renseignement sans réellement s’interroger sur les difficultés rencontrées en matière d’organisation, sur les défaillances de leurs méthodes, ou encore sur les lacunes de leurs pratiques opérationnelles. Pis, il aggrave la situation en répondant promptement à la demande de ces services, et à l’inquiétude de l’opinion publique, sans véritablement faire preuve de distanciation à l’égard des effets pervers à plus long terme.


Une telle vision à court-termiste consistant à « pomper » sans relâche, c’est-à-dire à renforcer constamment le dispositif antiterroriste, est constatée à l’échelon national, mais aussi à l’échelon européen. D’emblée, la construction européenne dans ce domaine connaît des progrès sensibles. Ces avancées, observables concernant particulièrement l’ELSJ, s’expliquent notamment par l’implication de la France dans le processus décisionnel, désireuse que l’Union soit pleinement associée à la lutte qu’elle mène (1).


Cependant, à y regarder de près, la construction européenne risque d’être davantage victime que bénéficiaire de l’engagement de la France dans l’intégration européenne. En effet, son implication est avant tout dictée par une logique en vertu de laquelle le gouvernement entend obtenir un crédit politique à travers une réaffirmation de son autorité. L’État cherche à se légitimer à travers les lois qu’il prend, peu importe d’ailleurs leur efficacité. Il est d’ailleurs à noter que la France réclame une plus grande implication de l’Union dans la lutte antiterroriste, mais elle se garde bien de demander une évaluation globale de l’efficacité des politiques menées par les différents États membres.


Le « syndrôme Shadok » de la lutte antiterroriste française, qui consiste à pomper toujours plus même si cela ne sert à rien, a un impact néfaste sur l’édification de l’ELSJ à long terme (2).


Toute tentative de vouloir ralentir cette course effrénée est susceptible de constituer un obstacle inadmissible à l’égard d’un État membre désireux de se défendre face à une menace d’une gravité extrême. Qui plus est, les valeurs sur lesquelles l’Union est fondée, la préservation de l’État de droit et le respect des droits de l’homme pourraient faire les frais d’une telle course aveugle. On voit dès lors l’importance du juge européen, comme rempart face au cercle vicieux sécuritaire traduit en langage shadok par « je pompe donc je suis ».


  1. Le rôle moteur dans la lutte antiterroriste d’une France aux allures pro-européenne


La France apparaît comme l’aiguillon, désireuse de progresser dans l’intégration européenne, et ce, pour ce qui est de l’ELSJ. Un document du Conseil indique ainsi que la délégation française souhaite élargir le champ de la proposition de directive présentée par la Commission européenne le 2 décembre 2012.

Pour mémoire, ce texte, remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme, entend harmoniser la législation nationale concernant l’incrimination des « combattants étrangers », de même que l’aide apportée à la sortie du territoire. La décision-cadre a fait l’objet d’une modification en 2008 pour rendre punissable la provocation publique à commettre une infraction terroriste, ainsi que la diffusion sur Internet de la propagande terroriste.

De son côté, la France estime qu’il convient d’aller au-delà de cette actualisation de la législation européenne au regard des textes internationaux ayant trait à ce phénomène des « combattants étrangers » (la résolution du Conseil de sécurité des Nations unies (RCSNU) 2178 (2014)) et le protocole additionnel à la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme de mai 2015).

Elle considère notamment qu’il importe de rendre punissable dans tous les États membres le trafic d’œuvres d’art en provenance de zones sous contrôle terroriste et de supprimer les pages internet incitant au terrorisme ou d’en bloquer l’accès.

Les ajouts de la France dans la proposition de directive s’inscrivent dans un contexte où ces questions font l’objet d’une attention particulière en droit interne.

Ainsi, concernant le trafic d’œuvres d’art, la répression du commerce illicite de biens culturels figure dans le projet de loi contre le crime organisé et le terrorisme, qui doit être présenté courant février 2016.

Pour ce qui est de la suppression des pages internet faisant l’apologie du terrorisme, le Sénat avait adopté le 1er avril 2015 une résolution européenne réclamant l’extension des compétences du Centre européen de lutte contre la cybercriminalité (EC3) en lui donnant la possibilité de supprimer des contenus terroristes ou extrémistes.

Peu avant, le 5 février 2015, un décret a été adopté fixant les modalités permettant aux internautes d’avoir accès à des pages web faisant cette apologie.

La force de proposition de la France concernant ce projet de directive est le reflet d’une volonté politique affichée concernant l’ELSJ : dans une déclaration après le Conseil JAI à Amsterdam du 25 janvier 2016, le ministre de l’Intérieur, Bernard Cazeneuve, fixe les demandes françaises, entendues comme des priorités « essentielles » figurant dans un agenda qui « n’est pas négociable ». Il énumère également les mesures sur lesquelles la France a obtenu satisfaction, en prenant le soin d’ajouter que bon nombre de ces mesures ont été initiées sous son impulsion : la directive PNR, la modification de l’article 7-2 du code frontières Schengen visant à instaurer des contrôles approfondis sur les ressortissants européens quittant l’espace Schengen, ou encore la révision de la directive de 1991 relative au contrôle des armes à feu.


  1. La stratégie de fuite en avant sécuritaire d’une France tentée par le repli national


La déclaration du ministre de l’Intérieur à l’issue du Conseil JAI du 25 janvier 2016 démontre l’intention de la France de continuer « son travail de persuasion » avec « beaucoup de volontarisme », pour reprendre les termes du texte. Elle fait office également de satisfecit, à la fois au sujet de l’efficacité de l’implication de la France dans la sphère institutionnelle et concernant l’action de l’Union européenne menée sous sa houlette, en matière de lutte antiterroriste.


La France s’est engagée depuis de nombreuses années dans une logique de renforcement continuel de l’arsenal répressif au nom de ce que le président de la République a qualifié de « guerre contre le terrorisme ». La fuite en avant sécuritaire se traduit par l’adoption de nombreux textes en 2014 et en 2015 : plan d’avril 2014 contre la radicalisation violente et les filières terroristes, loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme et décrets d’application du 14 janvier 2015 destinés à mettre en place l’interdiction administrative de sortie du territoire des ressortissants français, décret précité du 5 février 2015, décret du 4 mars 2015 relatif au déréférencement des sites, plan d’action du 18 mars 2015 pour lutter contre le financement du terrorisme, loi du 24 juin 2015 sur le renseignement et ses multiples décrets d’application, et décret du 14 novembre 2015 instaurant le régime de l’état d’urgence, prorogé par la loi du 20 novembre 2015.


D’autres projets sont en cours : projet de loi précité contre le crime organisé et le terrorisme, proposition de loi relative à la sécurité dans les transports, projet de loi constitutionnelle « de protection de la nation » comprenant deux volets, à savoir la déchéance de la nationalité d’un binational devenu français et l’inscription dans la Constitution des conditions de déclenchement de l’état d’urgence.


Cette fuite en avant est inquiétante, car s’il est possible de comprendre la stratégie de la France dans une perspective purement nationale, notamment à l’aune des manœuvres déployées par le gouvernement à l’égard du Front national, il est aussi possible d’inscrire le renforcement de l’arsenal répressif dans un contexte de dérive autoritaire que connaissent bon nombre de gouvernements européens, la Pologne au premier chef, vis-à-vis de laquelle la Commission a engagé une procédure de dialogue sur la base de l’article 7.1 TUE.


Une telle fuite en avant se traduit, sur le plan européen, par davantage de fermeté de la part de la France : fermeté vis-à-vis d’un Parlement européen réticent à adopter la directive PNR, fermeté à l’égard des délégations nationales enclines à tergiverser au Conseil sur les propositions d’actes en instance d’adoption, fermeté à l’encontre de la Commission désireuse de vérifier la conformité de la décision française de rétablir les contrôles aux frontières intérieures.


L’ultimatum lancé à celle-ci par le gouvernement français concernant le rétablissement de ces contrôles en vertu de l’art. 25 du Code Frontières Schengen, aussi longtemps que perdurerait la menace terroriste, est significatif de sa volonté d’afficher, sur tous les fronts, une détermination sans faille. Or, lerétablissement temporaire prolongé en dehors des délais prévus par le Code pose problème du point de vue de la légalité européenne, en particulier au regard des art. 23, 23bis et 25 du code.

L’attitude de la France consistant à faire preuve de fermeté tous azimuts lui permet de faire illusion sur le plan politique. Celle-ci se pare des atours d’une nation leader de la construction européenne pour mieux dissimuler les tentations de repli national. En effet, les efforts menés pour se trouver à la pointe de la lutte antiterroriste masquent la prévalence des intérêts nationaux érigés, en matière sécuritaire, au rang de principes absolus, insusceptibles de limitation.


D’ailleurs, pour s’en convaincre, il suffit de constater que, quel que soit le gouvernement, de droite ou de gauche, la France n’hésite pas à remettre en cause publiquement l’acquis de Schengen si celui-ci lui porte préjudice. Une telle attitude se révèle problématique d’un point de vue politique, car elle menace de détricoter cet acquis, faisant, par la même occasion, le jeu de certains gouvernements situés à l’Est de l’Europe.


Une telle attitude, prompte par ailleurs à désigner Schengen comme bouc émissaire, et à pointer les défaillances de l’ELSJ, se révèle problématique d’un point de vue juridique, car le droit français adopté dans le contexte de la lutte antiterroriste pose la délicate question de sa conformité du point de vue du droit européen. Ainsi, une France sous état d’urgence prolongé aurait-elle pu adhérer à l’Union européenne conformément aux critères insérés aux art. 6 et 49 TUE ? De manière générale, la législation française est-elle conforme à l’art. 2 TUE ainsi qu’aux dispositions de la Charte européenne des droits fondamentaux ?


La question est d’autant plus pertinente que le forcing français à l’égard de la directive PNR pourrait conduire à une annulation de ladite directive et ce, au regard de la jurisprudence Digital Rights. À ce propos, les juges européens se montrent sévères à l’égard de la dérive sécuritaire observée dans les États membres.


Prenant appui sur cette jurisprudence Digital Rights, la Cour européenne des droits de l’Homme, dans un arrêt du 12 janvier 2016, Szabo et Vissy c. Hongrie (voir l’analyse de Sylvie Peyrou), s’est montrée très ferme à l’égard des mesures nationales prises dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, en l’occurrence les opérations secrètes de surveillance antiterroriste.


Le rôle du juge européen n’a jamais été aussi important, non seulement comme défenseur du droit, mais aussi comme gardien des valeurs européennes. Il s’érige comme l’ultime recours face à cette fuite en avant sécuritaire préoccupante pour l’Europe et pour la France. Les mots de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) dans sa déclaration du 16 janvier 2015 sur l’état d’urgence et ses suites sonnent particulièrement juste : « la France ne doit pas, sous l’emprise de la sidération, sacrifier ses valeurs, au contraire, elle doit renforcer la démocratie ».


Surveillance de masse : un coup d’arrêt aux dérives de la lutte antiterroriste (CEDH, Szabo et Vissy c. Hongrie, 12 janvier 2016


 by Sylvie Peyrou, CDRE

A l’heure où la lutte contre le terrorisme suscite nombre de réactions sécuritaires parmi les démocraties occidentales, et en particulier européennes (est-il besoin de citer l’exemple français, de la controversée loi sur le renseignement à l’état d’urgence ?), la Cour européenne des droits de l’homme semble garder le cap d’une stricte protection des droits fondamentaux.

L’arrêt de la Cour du 12 janvier 2016, Szabo et Vissy c. Hongrie (Req. n° 37138/14), en est une illustration récente et topique. Cet arrêt attire d’autant plus l’attention que les juges de Strasbourg ont estimé il y a peu dans l’arrêt Sher et autres c. Royaume-Uni (Req. n° 5201/11) que le crime terroriste entrait dans « une catégorie spéciale », justifiant une atténuation des droits au nom de la lutte contre le terrorisme (voir Henri Labayle ici-même). Si l’arrière-fond des affaires est semblable (à savoir des législations restreignant les libertés au profit de la lutte contre le terrorisme), le contexte de chacune d’elles est cependant sensiblement différent, ce qui peut expliquer le souci de la Cour d’adresser un message lui aussi sensiblement différent.

Il s’agissait dans l’affaire Sher de trois pakistanais, suspectés de terrorisme et détenus par les autorités britanniques, qui se plaignaient de la violation du droit à contester la légalité de leur détention (violation alléguée de l’article 5 § 4 CEDH). Dans l’affaire Szabo et Vissy, les requérants sont des ressortissants hongrois, travaillant pour une ONG très critique à l’égard du gouvernement de leur pays, qui se sont plaints notamment de la violation de l’article 8 CEDH (droit au respect de la vie privée et familiale, du domicile et de la correspondance), causée selon eux par la loi hongroise de 2011 relative aux opérations secrètes de surveillance antiterroriste. En effet, une task force spéciale en matière de lutte contre le terrorisme créée en 2011 au sein des forces de police, s’est vu dotée par l’article 7/E de la loi évoquée, de compétences en matière d’opérations secrètes de perquisition et de surveillance de domiciles au moyen d’enregistrements, d’ouverture de lettres et de colis, ainsi que de vérification et d’enregistrement du contenu de communications électroniques et numériques, sans le consentement des personnes concernées (voir le communiqué de presse).

Un recours pour violation de leur droit au respect de la vie privée fut porté par les intéressés à la Cour constitutionnelle hongroise, qui a toutefois estimé que les opérations secrètes de surveillance se justifiaient, car menées à des fins de sécurité nationale. Les requérants se sont alors adressés à la Cour de Strasbourg, arguant de la violation de l’article 8 CEDH. Il est à noter qu’ils ne se plaignaient pas directement d’une mesure de surveillance dont ils auraient fait l’objet, mais, eu égard à l’ampleur et au caractère intrusif de telles mesures, allèguaient du risque potentiel de faire l’objet de mesures injustifiées, dans le cadre d’une législation incitant selon eux aux abus, notamment en l’absence de contrôle juridictionnel.

Si la réponse apportée par la Cour de Strasbourg aux requérants est, somme toute, sans surprise, et suit le schéma de raisonnement classique, son argumentation mérite néanmoins une lecture attentive, qui révèle une étonnante similitude avec celle de la CJUE, à laquelle il est d’ailleurs fait expressément référence.

1. Une solution sans surprise

S’agissant de mesures secrètes de surveillance, la Cour s’est référée à sa très classique jurisprudence Klass c. Allemagne (6 septembre 1978) puis à l’arrêt Roman Zakharov c. Russie (4 décembre 2015, req. n° 47143/06), pour juger qu’une législation permettant de telles mesures affecte directement tous les usagers des services de communication, en instituant un système où toute personne peut voir ses communications interceptées. La Cour note en outre que le droit national n’offre aux intéressés aucune possibilité de recours auprès d’un organe indépendant. Les requérants sont dès lors en droit de se prétendre victimes d’une violation de leurs droits garantis par la Convention, dont ils n’ont pu obtenir réparation en saisissant la Cour constitutionnelle.

Dans un premier temps, la Cour identifie sans difficulté une ingérence dans le droit au respect de la vie privée des requérants, dans la simple existence de la législation incriminée, qui fait peser sur tout un chacun une menace de surveillance. L’essentiel de l’analyse porte dès lors ensuite sur l’objectif visé par ces mesures, qui est de garantir la sécurité nationale, et/ou de prévenir tout désordre ou crime (§ 55). Ce sont donc les conditions que pose l’article 8 § 2 de la Convention qui sont classiquement vérifiées ici. Et tout aussi classiquement, la Cour, face à la mise en balance des intérêts de l’Etat (la protection de la sécurité nationale par la mise en place de mesures de surveillance) et ceux des individus (la protection de leur vie privée), recourt à la notion de « marge d’appréciation » dont disposerait l’Etat.

L’ingérence que constituent les mesures secrètes de surveillance dispose tout d’abord incontestablement d’une base légale, à savoir la loi évoquée de 2011 (loi de 1994 révisée en 2011). La question de la « prévisibilité » de la loi est ensuite examinée avec minutie par la Cour, qui constate que les dispositions législatives sont suffisamment claires pour donner aux citoyens une indication adéquate quant aux circonstances et aux conditions dans lesquelles les autorités publiques peuvent recourir à de telles mesures : prévention et poursuite des actes terroristes, opérations visant à secourir des ressortissants hongrois en détresse à l’étranger (§ 63 de l’arrêt).

La Cour va toutefois examiner plus avant le « risque d’arbitraire » évoqué par les requérants, s’agissant de mesures secrètes de surveillance. Là, son argumentation se fait tout d’abord plus compréhensive envers les exigences étatiques de lutte contre le terrorisme, à l’image notamment de l’arrêtSher évoqué, en soulignant « la nécessité d’éviter une excessive rigidité » des termes de la loi, afin de pouvoir s’adapter aux circonstances. Mais elle constate ensuite qu’il résulte de la loi que toute personne peut virtuellement en Hongrie être soumise à une surveillance secrète, puisque ne sont pas décrites les catégories de personnes qui peuvent voir leurs communications interceptées. Elle juge dès lors une telle disposition comme beaucoup trop large.

La nécessité d’une telle surveillance de masse fait dès lors question, d’autant que le juge constate l’absence de garanties entourant sa mise en œuvre, ou la réparation éventuellement, des mesures contestées. La Cour va donc considérer avec une très grande fermeté que, eu égard au potentiel d’intrusion dans la vie privée des citoyens que représentent les technologies de surveillance de pointe, l’exigence de « nécessité dans une société démocratique » (de l’ingérence considérée) doit être interprétée de façon très stricte (§ 73). Ainsi, une mesure de surveillance secrète doit, de manière générale, être strictement nécessaire à la sauvegarde des institutions démocratiques et, de manière particulière, être strictement nécessaire pour l’obtention d’un renseignement vital lors d’une opération individuelle. Il y aurait, dans le cas contraire, un « abus » par les autorités de ces « redoutables technologies » dont elles disposent (§ 73).

Une objection majeure formulée par la Cour à l’encontre de la législation hongroise est par ailleurs l’absence de contrôle juridictionnel au niveau de l’autorisation ou de la mise en œuvre des mesures critiquées. Le seul « contrôle » existant est de nature politique – il est exercé par le ministre de la justice – ce qui accroît le risque d’abus…La Cour rappelle en effet le principe qui est celui posé notamment par l’arrêt Klass, à savoir celui d’un contrôle juridictionnel, raison pour laquelle la supervision prévue par un membre du pouvoir exécutif n’offre pas les garanties nécessaires.

La Cour cependant se livre à une subtile et très pragmatique analyse, admettant le nécessaire caractère a posteriori d’un tel contrôle juridictionnel en estimant que la mise en œuvre d’une autorisation juridictionnelle n’est pas praticable car, compte tenu de « la nature de la menace terroriste contemporaine », elle serait « contreproductive » ou ferait tout simplement « gaspiller un temps précieux » (voir § 80 de l’arrêt). Quant à une éventuelle procédure de réparation enfin, la Cour note qu’existe simplement une disposition faisant obligation au Ministre de rendre compte deux fois par an à une commission parlementaire, mais ne distingue dans la loi contestée aucune procédure de recours en faveur des personnes soumises à une surveillance secrète, dont, par définition, elles ne sont pas informées…

La Cour de Strasbourg, par le biais de son contrôle de proportionnalité, conclut par conséquent que de telles mesures de surveillance secrète ne répondent pas aux critères de la stricte nécessité qu’exige la préservation des institutions démocratiques. Un tel raisonnement se suffirait à lui seul, et pourtant la Cour a pris soin de faire longuement référence à son homologue de l’UE, ce qui dessine une solution surprenante par sa motivation.

2. Un écho opportun à la jurisprudence de la CJUE

Si les emprunts jurisprudentiels auxquels l’analyste est habituellement confronté vont de Strasbourg vers Luxembourg, force est de constater qu’ici, c’est le juge de la CEDH qui emprunte son raisonnement au juge de l’UE, devenu depuis l’avènement de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, le gardien « constitutionnel » de ces derniers.

Face aux problèmes de la surveillance de masse et de la collecte de données y afférente, la Cour EDH, s’interrogeant sur l’existence concomitante de garanties légales assurant le respect des droits des citoyens, fait ici des références réitérées, et singulières, à la jurisprudence de la CJUE. C’est à l’arrêtDigital Rights Ireland (C-293/12 et C-594/12) de cette dernière en effet qu’elle renvoie de façon pertinente. Sont cités notamment les §§ 52 et 62 de l’arrêt de la CJUE, qui exigent la « stricte nécessité » des mesures de rétention des données de communication électroniques organisée par la directive 2006/24/CE, examinée à « la lumière des objectifs poursuivis ». La Cour de Strasbourg fait donc un parallèle implicite entre la rétention de ces données organisée par la directive à des fins de lutte contre le terrorisme et les mesures de surveillance secrète – notamment des communications – mises en place par la législation hongroise aux mêmes fins.

La CJUE a en effet mené dans cet arrêt une réflexion très fine et argumentée sur les métadonnées de communications collectées qui, « prises dans leur ensemble, sont susceptibles de permettre de tirer des conclusions très précises concernant la vie privée des personnes dont les données ont été conservées, telles que les habitudes de la vie quotidienne, les lieux de séjour permanents ou temporaires, les déplacements journaliers ou autres, les activités exercées, les relations sociales de ces personnes et les milieux sociaux fréquentés par celles-ci ».

Ce passage (§ 27 de l’arrêt) cité in extenso par la Cour EDH, permet à cette dernière de souligner l’ampleur des conséquences que peut entraîner la mise en œuvre de telles techniques de surveillance de masse qui – cela va sans dire, et la Cour ne le rappelle d’ailleurs pas explicitement – portent atteinte au droit au respect de la vie privée des personnes. C’est la raison pour laquelle de telles mesures de surveillance doivent être nécessairement accompagnées de garanties légales assurant le respect des droits des citoyens, et doivent par surcroît justifier d’une « stricte nécessité » au regard de la défense des institutions démocratiques.

Il est significatif de noter par ailleurs que la Cour de Strasbourg, outre la jurisprudence Digital Rights Ireland de la CJUE, évoque également la résolution votée par le Parlement européen le 12 mars 2014 concernant « le programme de surveillance de la NSA, les organismes de surveillance dans divers États membres et les incidences sur les droits fondamentaux des citoyens européens et sur la coopération transatlantique en matière de justice et d’affaires intérieures » (P7_TA(2014)0230). Ce sont des passages substantiels qu’elle cite dans son arrêt (§ 25), en particulier et naturellement ceux relatifs à la surveillance de masse et ses conséquences sur les droits fondamentaux, à savoir liberté d’expression, liberté de la presse, respect de la vie privée, protection des données à caractère personnel…autant d’éléments présentés par le Parlement européen comme des piliers de la démocratie, auxquels une telle surveillance de masse porte atteinte. La Cour termine sur la citation relatant le danger de mésusage de telles techniques de collecte et de traitement de données en cas de changement de régime politique (§ 14 de la résolution du Parlement européen)…

Dans un contexte européen où les populismes progressent et les libertés régressent à proportion (en Hongrie précisément par exemple, ou aujourd’hui en Pologne, ce qui a conduit la Commission européenne à lancer pour la première fois la « procédure d’alerte » inventée suite aux problèmes hongrois), cet arrêt sonne comme un avertissement.

Les juges européens semblent en effet unir leurs forces (et comment ne pas lire dans l’arrêt de la Cour EDH un hommage à la jurisprudence de la CJUE, qui illustre selon une modalité inattendue le très commenté « dialogue des juges » ?) afin de construire un vaste espace dédié à la protection des droits fondamentaux. Ceci semble d’autant plus nécessaire que les considérables progrès techniques offrent aux Etats avides d’instaurer des mesures sécuritaires, parées notamment du mérite de la lutte contre le terrorisme, de « redoutables » outils de surveillance des citoyens et de leurs comportements, qui vont bien au-delà du panoptique de Bentham…


Fit for purpose? The Facilitation Directive and the criminalisation of humanitarian assistance to irregular migrants


Authors: Dr Sergio CARRERA , Prof. Elspeth GUILD, Dr Ana ALIVERTI, Ms Jennifer ALLSOPP ,Ms Maria Giovanna MANIERI, Ms Michele LEVOY

The ongoing ‘asylum crisis’, with the tragic experiences and loss of lives among people trying to reach and cross the EU’s external borders, has been the catalyst for renewed EU policy efforts to address the issue of irregular migration and people smuggling  in the scope of the  European Agenda on Migration.

The issue of facilitating the entry, transit and stay of irregular migrants has been politicised at the EU’s internal borders and within Member States during the course of 2015. While migrants remain in transit in areas such as Calais, Ventimiglia and the Serbian-Croatian border, often seeking out the services of smugglers to cross into neighbouring states to reunite with family members or fulfil a personal migration goal, humanitarian actors seek to respond to their human rights and needs in an increasingly ambiguous, punitive and militarised environment. Within many EU Member States, the backdrop of austerity and cuts to public services has placed local authorities and civil society actors in a difficult position as they seek to respond to the basic needs of new and  established  migrants.

In the EU Action Plan against migrant smuggling (2015-2020) (COM(2015) 285), the Commission noted that it would ensure that appropriate criminal sanctions are in place while avoiding the risks of criminalising those who provide humanitarian assistance to migrants in distress. Accordingly, the Commission has at least implicitly acknowledged the inherent tension between assisting irregular migrants to enter, transit and remain in EU Member States and the real risks this poses to those who provide humanitarian assistance of being subject  to criminal  sanctions.

This tension between the criminalisation of people smuggling and those providing humanitarian assistance is a by-product of Council Directive 2002/90/EC of 28 November 2002 defining the facilitation of unauthorised entry, transit and residence (the Facilitation Directive) and the Council Framework Decision implementing it – collectively known as the ‘Facilitators’ Package’. The tension arises because the Facilitators’ Package seeks to compel Member States to provide criminal sanctions for a broad range of behaviours that cover a continuum from people smuggling at one extreme to assistance at the other, but it does so with a high degree of legislative ambiguity and legal uncertainty.

The implementation of the Facilitators’ Package has been said to face a number of key challenges. There is, however, a lack of on-the-ground information about the multilayered effects of the practical implementation of the Facilitation Directive on irregular migrants and those providing assistance to them. This study aims to address this gap by providing new knowledge on this issue, while also identifying areas for further research. It provides a comprehensive understanding of the implementation of the humanitarian exception provisions of the Facilitators’ Package and their impact on irregular migrants, as well as the organisations and individuals assisting them in selected Member States.

The study finds a substantial ‘implementation gap’ between the UN Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air (referred to as the UN Smuggling Protocol) and the international and EU legal frameworks on people smuggling. Chiefly, the latter differs from the UN Protocol in three main ways: i) the extent of the inclusion and definition of an element of “financial gain” in the description of facilitation of irregular entry, transit and stay; ii) the inclusion of an exemption of punishment for those providing humanitarian assistance; and iii) the inclusion of specific safeguards for victims of   smuggling.   As   a   result   of   the   discretionary   powers   granted   to   Member   States    in   the implementation of the Facilitators’ Package, the study further finds variation in the way in which laws are implemented in the national legislation of selected Member States. This results in legal uncertainty and inconsistency, and impacts on the effectiveness of the legislation.

An analysis of available statistics coupled with an in-depth analysis of court cases in selected countries involving the criminalisation of facilitation and humanitarian assistance reveals that qualitative and quantitative data on the prosecution and conviction rates of those who have provided humanitarian assistance to irregular migrants is lacking at the national and EU level. We can therefore identify a significant knowledge gap regarding the practical use and effects of the criminalisation of entry, transit and residence. Domestic court cases in selected EU Member States offer anecdotal evidence that family members and those assisting refugees to enter have been criminalised. Meanwhile, domestic developments in Greece and Hungary suggest that these laws are being applied with renewed rigour but with minimal monitoring of the direct or indirect impact on humanitarian assistance. Irrespective of the actual number of convictions and prosecutions, the effects of the Facilitators’ Package extend beyond formal   prosecutions and the number  of criminal  convictions.

Drawing on primary evidence from an online survey, the study demonstrates that, in addition to direct and perceived effects, the Facilitation Directive has profound unintended consequences (or indirect effects) that have an impact not just on irregular migrants and those who assist them, but also on social trust and social cohesion for society as a whole. Some civil society organisations fear sanctions and experience intimidation in their work with irregular migrants, with a deterrent effect on their work. They similarly highlight the lack of EU funding to support the work of cities and civil society organisations providing humanitarian assistance to irregular migrants. Moreover, we find widespread confusion among civil society practitioners about how the Facilitation Directive is implemented in their Member State, which can lead to misinformation and ‘erring on the side of caution’, thereby compromising migrants’ access to vital services. This is especially true in the context of the current migration crisis, where everyday citizens are obliged to volunteer vital services in the absence of sufficient state provision. This confusion stems in part from a lack of coordination between local and national authorities regarding implementation  of the Facilitation  Directive.

In certain Member States, the implementation of the Facilitation Directive is perceived to contribute to the social exclusion of both irregular and regular migrants and to undermine social trust. Shipowners report that they feel poorly supported by Member States and  are ill  placed  to  help  irregular migrants  at  sea.

In light of the above considerations, the study formulates the following policy recommendations  to  the  European Parliament:

Recommendation 1: The current EU legal framework should be reformed to i) bring it into full compliance with international, regional and EU human rights standards, in particular those related to the protection of smuggled migrants; ii) provide for a mandatory exemption from criminalisation for ‘humanitarian assistance’ in cases of entry, transit and residence; and iii) use the financial gain element and include standards on aggravating circumstances in light of the UN Smuggling Protocol. Clarity and  legal   certainty should  be  the  key guiding  principles  of  this  legislative reform.

Recommendation 2: Member States should be obliged to put in place adequate systems to monitor and independently evaluate the enforcement of the Facilitators’ Package, and allow for quantitative and qualitative assessment of its implementation when  it  comes to the number  of  prosecutions  and convictions, as  well   as  their effects.


Recommendation 3: EU funding should be made available for cities and civil society organisations to address the human rights, destitution and humanitarian needs of irregular migrants.

Recommendation 4: Firewall protections should be enshrined for irregular migrants to allow them to report human rights abuses and access public services without fear that they  will  immediately  be  reported  to  immigration  authorities.

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Police et justice à l’échelle de l’Union européenne, du désamour au divorce ? La Sécurité intérieure européenne contre l’Espace pénal européen

par Pierre Berthelet (*)

La police et la justice se portent un « amour réciproque » affirme le Professeur Labayle non sans ironie. Il suffit de se rappeler les relations parfois tendues entre les forces de sécurité intérieure d’un côté, et l’autorité judiciaire de l’autre. Il suffit aussi de se remémorer les relations de temps à autre houleuses entre le ministre de l’Intérieur et le Garde des Sceaux, et ce, quelle que soit d’ailleurs la couleur politique du gouvernement.

Même si la rivalité police-justice demeure une question toujours délicate à évoquer, elle est somme toute assez banale en France et dans bon nombre d’États membres de l’Union. Un élément reste néanmoins remarquable, ayant trait, en l’occurrence, à un déplacement à l’échelle européenne de cet affrontement existant au niveau national.

D’emblée, le déplacement de la problématique des rapports difficiles entre la police et la justice à l’échelon de l’Union peut sembler surprenant en raison du fait qu’il n’existe pas d’autorité judiciaire pénale européenne, du moins avant la création d’un Parquet européen dont les statuts sont encore actuellement en négociation.

Il n’y a pas non plus de police européenne. L’office européen de police, Europol, ne possède pas de pouvoirs coercitifs et le traité de Lisbonne de 2007 l’a clairement précisé, enterrant, s’il en est, les derniers espoirs d’un FBI européen.

Ensuite, les questions relatives aux rapports entre la police et la justice ont été abordées au niveau européen sous l’angle de la coopération. En effet, les États souverains ont accepté de mettre en commun certaines de leurs compétences dans ce domaine. Néanmoins, étant donné la sensibilité des matières évoquées (liées intimement aux prérogatives régaliennes du droit de punir et du droit de protéger), ils ont consenti uniquement à la création de mécanismes destinés à faciliter l’entraide entre services policiers d’États différents, de même qu’entre autorités judiciaires.

Pour ces deux raisons, un affrontement police-justice peut paraître en décalage avec le regard porté sur l’Union européenne en tant que projet politique et sur son action dans le domaine des politiques pénales et de sécurité. Elle l’est d’autant plus que police et justice cohabitent sous le même toit, c’est-à-dire dans le cadre d’un même projet, à savoir l’Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) qui, comme son nom l’indique, associe étroitement la sécurité à la liberté et à la justice.

Reste que depuis la création de la « justice et affaires intérieures » (JAI) par le traité de Maastricht de 1992 et l’instauration de cet ELSJ par le traité d’Amsterdam de 1997, beaucoup d’eau a coulé. En premier lieu, le cadre institutionnel a changé et même fondamentalement.

Le traité de Lisbonne a substitué la méthode communautaire à la méthode intergouvernementale. L’ELSJ relève, à présent, du mécanisme de procédure législative ordinaire : le Parlement européen est co-législateur avec le Conseil de l’UE et la Commission européenne dispose d’un quasi-monopole d’initiative législative, tandis que la Cour de justice de Luxembourg peut statuer pleinement sur les actes adoptés.

En deuxième lieu, et ce point mérite d’être souligné, police et justice ont noué des rapports de concurrence depuis le début. La JAI était déjà marquée par des tensions entre les avancées de la coopération policière et les retards de la coopération judiciaire.

La création d’Europol en 1995 a été l’un des éléments justifiant, à côté du souci de ne laisser aucune zone d’impunité aux délinquants au sein du territoire européen, la création d’Eurojust en 2002. Cependant, cette compétition prenait les atours d’une émulation : l’intégration en matière policière s’accompagnait d’une intégration dans le domaine judiciaire.

À l’heure actuelle, la situation est différente. La concurrence se transforme en rivalité et l’émulation en séparation. En effet, l’action de l’Union européenne en matière policière et judiciaire s’organise autour de deux projets distincts : l’Espace pénal européen et la Sécurité intérieure européenne. L’objectif de cette contribution est de montrer que le développement de ces deux projets n’est pas complémentaire et que ceux-ci sont sous-tendus par des logiques distinctes, promus par des communautés rivales, chacune essayant d’imposer ses conceptions à l’autre concernant le rapport liberté/sécurité.

Deux projets différents

Prenant le relais de la Justice et des Affaires intérieures (JAI), l’Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) connecte étroitement diverses problématiques : lutte contre le terrorisme et les formes graves de la criminalité (criminalité organisée, blanchiment, drogue, corruption, traite des êtres humains, etc.), gestion des migrations et des frontières de l’UE, entraide policière et judiciaire civile et pénale.

Cet espace a constitué le terreau sur lequel sont nés plusieurs projets dont le degré de maturation est variable, notamment l’Espace pénal européen et la Sécurité intérieure européenne, chacun d’eux étant mu par des logiques distinctes, l’un tendant à accorder une place de plus en plus prioritaire à la « liberté », alors que l’autre offre clairement une place prééminente à la « sécurité ».

L’Espace pénal européen est bien connu des pénalistes et même au-delà. Il dérive des travaux menés en matière de collaboration judiciaire européenne, initiés dans le cadre du Conseil de l’Europe et prolongés dans celui l’Union européenne à partir du traité de Masstricht. Les actions menées par l’Union consistent à améliorer les dispositifs d’entraide entre les autorités judiciaires nationales. L’objectif de cet Espace pénal européen vise, à travers différents mécanismes, tels que la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires nationales et le rapprochement des législations pénales des États membres, à faire émerger une solidarité judiciaire à l’échelle européenne.

Au-delà de l’idée d’un renforcement de l’arsenal pénal destiné à mieux lutter contre la criminalité et à faire en sorte que les frontières entre États membres ne soient plus un obstacle pour les autorités judiciaires des différents pays, le projet d’Espace pénal revêt un caractère politique au sens où il s’agit d’un projet d’intégration tendant vers l’émergence d’une justice pénale européenne. Les projets menés, dont le plus emblématique est, sans nul doute le mandat d’arrêt européen, ont pour but de conférer aux autorités judiciaires nationales un sentiment d’appartenance à un ensemble supranational. L’Espace pénal européen a une dimension à la fois juridique (à travers divers outils mis en place pour lutter contre la criminalité transnationale) et symbolique (en référence à l’adhésion aux valeurs communes, en premier lieu la justice entendue comme un idéal).

La Sécurité intérieure européenne est, quant à elle, plus récente. Mentionnée ponctuellement dans les textes adoptés dans la foulée des attentats du 11 septembre 2001, elle émerge formellement seulement quelques années plus tard. Envisagée par le programme de Stockholm, en tant que document directeur de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice pour la période 2009-2014, elle repose sur un document que le Conseil de l’UE a approuvé les 25 et 26 février 2010. Il s’agit en l’occurrence de la stratégie européenne de sécurité intérieure qui énonce les menaces et les risques pesant sur l’Union et ses États membres.

Cette stratégie détermine les orientations d’une action européenne dans le domaine de la sécurité intérieure et structure la réponse à donner. Elle est un document politique préconisant une approche transversale et intégrée. Il s’agit d’apporter une réponse qui dépasse les politiques de l’UE existantes. À côté de cette dimension intersectorielle, la stratégie entend également transcender les clivages culturels et/ou nationaux. Il est question de mettre en commun les connaissances et les savoir-faire d’acteurs émanant d’horizons différents. Elle vise donc à inclure les organismes publics et privés, à caractère lucratif ou non, de même que les organisations non gouvernementales. Enfin, la stratégie entend développer une approche fondée sur l’information, et ce, sur un mode proactif, le but étant d’intervenir de manière précoce à l’encontre des menaces et des risques identifiés.

La Commission européenne a réalisé, à plusieurs reprises, un bilan de l’action menée. Dans tous les cas de figure, elle a considéré que les avancées étaient conséquentes et que la Sécurité intérieure européenne prenait forme.

Des projets aux logiques distinctes

La stratégie européenne de sécurité intérieure est fondée essentiellement sur l’idée d’un monde dangereux, l’objectif étant de mieux protéger l’Union et ses citoyens, et de préserver plus efficacement ses États membres vis-à-vis de menaces évolutives dans une Europe en pleine mutation. Les préoccupations sont donc de parer les menaces et de faire face aux risques en évitant que des attaques ou des catastrophes surviennent et, lorsque celles-ci ont lieu, de gérer les conséquences.

L’Espace pénal européen repose sur une logique différente. Historiquement, le droit pénal européen tire sa légitimité de cette conception « épée » (sur cette image, voir les travaux d’Anne Weyembergh), de nombreux instruments ayant été adoptés en ce sens au cours des années 1990 et 2000. Les rapports entre répression et droits de l’homme sont incarnés par deux images, d’un côté, le glaive de la justice, figurant l’imperium et la sévérité de la réponse pénale à l’égard des auteurs d’infraction, et de l’autre côté, le bouclier, représentant une justice faisant preuve de modération dans la fixation des peines, se montrant proportionnée dans la détermination du quantum de la santion au regard de la gravité des actes, et surtout protectrice des droits dont jouissent ces mêmes auteurs dans la procédure pénale.

Répression et protection sont en tension, mais dans un État de droit, le souci d’une sanction efficace est toujours contrebalancé par une volonté de respecter les règles définissant avec minutie le cadre procédural à respecter et octroyant un ensemble de droits à la personne mise en cause.

Cela étant dit, les attentats du 11 septembre 2001 ont accentué la dimension répressive du droit pénal. Le mandat d’arrêt européen, dont le projet a été approuvé dans le sillage des attaques, est une illustration du phénomène selon lequel, selon la formule de Thierry Balzacq, la « sécurité » a conquis la « justice ».

Néanmoins, un mouvement inverse s’est opéré en réaction aux mesures sécuritaires prises après les attaques de New York. En germe avec l’adoption de la Charte européenne des droits fondamentaux proclamée au cours du Conseil européen de Nice, le 7 décembre 2000, ce mouvement s’est développé au cours des années 2000 et il s’est prolongé au début des années 2010. Une mobilisation des pénalistes a eu lieu à compter de l’adoption de ces mesures sécuritaires, manifestant une critique des effets d’une vision trop répressive jugée néfaste à la préservation des libertés. Elle résulte aussi de la prise de conscience, avec l’adoption du texte instituant le mandat d’arrêt européen en 2002, de l’impact du droit pénal européen sur le droit national.

Une opposition autour de deux communautés sectorielles

Sécurité intérieure européenne et Espace pénal européen associent chacun des acteurs aux origines multiples. Le projet de Sécurité intérieure européenne permet, à travers la dimension « sécurité » de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice, d’associer les services nationaux variés allant des services de renseignement aux gardes-frontières en passant par la police judiciaire, cette dernière étant amenée progressivement à modifier ses techniques d’enquête, au nom de la lutte contre la menace dans une « Europe des insécurités », autour d’une approche davantage proactive.

Le projet d’Espace pénal européen contribue, quant à lui, à mettre à l’agenda la protection des droits fondamentaux. Il rassemble les acteurs mettant l’accent sur la dimension « liberté » et « justice » de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice.

Les communautés sectorielles promouvant respectivement la Sécurité intérieure européenne et l’Espace pénal européen se caractérisent par leur forte hétérogénéité.

Il y a d’un côté des magistrats, certains universitaires, notamment des pénalistes favorables à la sauvegarde des droits fondamentaux, des hauts fonctionnaires nationaux et des membes des cabinets de la Justice, la direction générale « Justice » (DG Justice) pour la Commission européenne, des ONG défendant les droits de l’Homme, dans une certaine limite la commission des libertés civiles du Parlement européen (LIBE), le Contrôleur européen à la protection des données soucieux de préserver les citoyens européens de toute atteinte à la vie privée, la Cour de justice de l’Union (CJUE), gardienne de l’État de droit et garante du respect du droit de l’Union européenne, en particulier les dispositions de la Charte européenne des droits fondamentaux, et l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne (FRA) dont la mission est de protéger à l’échelle de l’Union, aux côtés de la Cour de justice, les libertés des citoyens européens.

Il y a de l’autre, les « sécuritaires », à savoir les services de sécurité des États membres (services de renseignement, garde-frontières, police, douane), des hauts fonctionnaires nationaux et des membres du cabinet de l’Intérieur, la direction générale « Affaires intérieures » (DG HOME) pour la Commission européenne, les agences de sécurité (Europol et Frontex) et le secteur privé (en particulier l’industrie de la sécurité et notamment, les entreprises spécialisées dans le data mining, de même que les sociétés productrices de nouvelles technologies de surveillance des frontières).

Sécurité versus liberté et justice

Les divergences de vues entre les partisans de la Sécurité intérieure européenne et ceux de l’Espace pénal européen constituent une opposition de principe sur les rapports entre la liberté et la sécurité. Elle procède de l’affrontement d’acteurs aux cultures professionnelles distinctes, aux logiques d’action différentes et aux conceptions divergentes, voire antagonistes.

Il existe d’un côté, la conception des participants à l’élaboration de l’Espace pénal européen auquel appartiennent les magistrats, du moins ceux qui se considèrent comme protecteurs des droits fondamentaux et comme gardiens de l’État de droit, et pour qui l’entraide policière doit s’intégrer dans le projet d’Espace pénal européen. Cet espace doit déboucher à long terme, sur l’édification d’une justice pénale européenne organisée autour d’un parquet européen, et reposant sur un ensemble juridique composé de normes pénales européennes harmonisées. L’intervention de l’Union préconisée par les partisans de l’Espace pénal européen repose sur un ensemble de principes d’action tels qu’« il faut lutter contre la criminalité dans le respect des garanties offertes aux mis en cause », « la sécurité ne doit pas constituer une atteinte excessive aux libertés fondamentales », « l’Espace de liberté, de sécurité et de justice est un espace de droit ».

Il existe de l’autre côté, les acteurs appartenant à la Sécurité intérieure européenne estimant peu ou prou que l’entraide policière s’intègre dans un vaste ensemble organisé autour de la lutte contre les diverses formes d’insécurité identifiées. Cet ensemble se développe autour de principes d’action tels que « la manière de faire la sécurité doit se renouveler face à l’hybridation des menaces transnationales », « la réponse doit être globale à l’égard d’un monde de plus en plus mondialisé où les différentes formes de criminalité sont interconnectées », avec, en toile de fond, la nécessité de protéger l’Union vis-à-vis d’un ensemble de menaces et de risques : les réseaux de passeurs de clandestins, les trafiquants de drogue, les organisations criminelles venant notamment de Russie et des Balkans occidentaux, certaines formes particulières de radicalisation et de terrorisme comme les « loups solitaires ». Il s’agit aussi de se doter des moyens permettant de dépister de manière précoce le crime, devenu une question stratégique au même titre que le terrorisme ou la cybermenace, et ce, à partir de techniques permettant de travailler en amont des réalités criminelles. Il est question également d’améliorer le cycle de gestion de catastrophes en renforçant la collaboration entre États membres et en optimisant les différentes phases du cycle à travers des processus plus élaborés, par exemple dans le domaine de la protection des infrastructures critiques.

L’absence d’opposition rigide et monolithique

Les acteurs des communautés sectorielles s’affrontent par projets spécifiques. Néanmoins, l’opposition entre deux pôles antagonistes est en recomposition constante. Il n’y a pas en effet deux blocs figés et homogènes. Ainsi, le pôle des « sécuritaires » est loin de former un tout cohérent. L’élaboration de la Sécurité intérieure européenne est un enjeu entre participants, qu’il s’agisse des agences européennes, des États membres par l’entremise des représentants des cabinets ministériels, des hauts fonctionnaires nationaux et des services de police, de douane, de renseignement ou de surveillance des frontières, ou encore des entreprises privées désireuses de nourrir un marché européen de la sécurité en pleine croissance.

Quant aux promoteurs de la protection des libertés, tous ne sont pas sur la même ligne. Si les pénalistes sont soucieux de la préservation des garanties procédurales lors du procès pénal, le Contrôleur européen à la protection des données est plus attaché à la défense de la vie privée contre diverses formes d’atteintes, et ce, indépendamment de la dimension pénale de celles-ci.

De leur côté, les hauts fonctionnaires et les membres de cabinets de la Justice des États membres ont une sensibilité diverse concernant l’amplitude de la protection des libertés à accorder, liée notamment aux différences culturelles, en particulier selon que leur tradition juridique s’inscrit dans le champ de la Common law ou de la Civil law.

Le Parlement européen est, de son côté, préoccupé par la défense des droits fondamentaux, mais également par ses prérogatives de colégislateur, et il arrive qu’il doive arbitrer entre ces deux types de préoccupation, parfois au détriment de la sauvegarde des libertés. Quant à la Cour de justice de l’Union de Luxembourg, elle doit parvenir à s’imposer dans un domaine, la sauvegarde des droits fondamentaux, dans lequel la Cour européenne des droits de l’Homme de Strasbourg a dégagé une jurisprudence abondante depuis des décennies, notamment concernant les garanties procédurales.

(*) Cet article est une version allégée et simplifiée de l’article publié dans les Cahiers de la sécurité et de justice, n° 31, 2015, pp 39-49. Voir aussi alias

The new Europol: no more European FBI, not yet European NSA…


On November 30th the European Parliament Civil Liberties Committee “informally”  endorsed (by 43 votes to 5 with 4 abstentions) the text that the Council will soon adopt as “its” position on the post-Lisbon European Union Agency for Law Enforcement Cooperation and Training (Europol).

Following the “informal” interinstitutional practice of the so-called “legislative trilogues” (particularly the so-called “early second reading” agreements), the Chair of the LIBE Committee has already addressed a letter to the President of the Permanent Representatives Committee announcing that when the Council will formally send the text to the plenary, LIBE will recommend the Council’s text be approved  without amendments in the Parliament’s second reading so that the legislative procedure will be finalized and the “informally” agreed text (after some linguistic corrections) could be published in the coming months in the Official Journal.

I have already expressed my strong personal reservations on the legitimacy of such “informal” practices, notably because they are done in secret when treaties require the transparency of legislative debates (and negotiations) also for the Council. In the Europol case the latest public texts were: the first “reading” of the EP adopted on 25 February 2014 (at the end of the previous legislature) and the “general approach” of the Council  on 5 June 2014. Ten secret “trilogues” have been held in the following 16 months until suddenly, at the end of November 2015, a draft compromise has finally emerged and has been submitted to the vote of the Coreper and of the Parliamentary committee, paving the way to the “formal” legislative procedure.

Leaving aside European procedural (and democratic) intricacies, the text agreed (see below) is far below what could have been expected after the entry into force, six years ago, of the Lisbon Treaty. Because of the confidentiality of the negotiations, it is difficult to say now if such of a low-level compromise is due to the lack of ambition of the European Parliament or, more likely, of the EU Member States.

What is evident even from a quick reading, is that most of the possible improvements resulting from the Lisbon treaty have not been agreed and even if many things have apparently changed, the most important aspects are still as they were in the pre-Lisbon era (not to say the Maastricht era) and some new worrying aspects are taking shape.

First and foremost, the revision of the most important tool for police cooperation is taking place in the absence of a comprehensive post-Lisbon legally binding framework for police cooperation, as could have been done on the basis of art.87 of the TFEU.  So, even if the new Regulation recognises that “Large-scale criminal and terrorist networks pose a significant threat to the internal security of the Union and to the safety and livelihood of its citizens”  it  considers that such “EU internal security” matters should remain framed only by the Council and the Commission with “soft law” tools like the European Internal Security Strategy or the so-called “Policy Cycle”. The problem is that these tools associate the Member States only on a voluntary basis so there is no assurance that the common goals which have been defined will be reached nor is it possible to sanction those who do not contribute as was originally planned. Even the creation of a Center of excellence pooling important technical and human resources to fight Cybercrime or Terrorism as was (at last!) recently decided remains in the form of important opportunities offered to the EU member states and not of common binding tools. Unlike Frontex which is playing an increasing role in a well settled EU binding legislative framework (Schengen Border Code and EUROSUR), Europol is still floating in an unchartered legislative framework and building its own mission as a permanent laboratory or a taxi for Member states which are willing to use it. Last but not least, relying on “soft law instruments” makes the role of the European Parliament irrelevant, even if the latter try to follow up the initiatives taken by the Council and/or the Commission (a situation which is hardly acceptable for an EU which, after Lisbon, claims to be bound by democratic principles…) with non-binding resolutions.

This aspect should be very present in the EP’s mind as it has been co-responsible of EU policies linked with police and judicial cooperation in criminal matters for six years but for inexplicable reasons it continues to accept being marginalized, as happened with this draft Regulation in which the objectives of Europol’s activity will be defined only by …the Council and the Commission (not to speak of the EU Member States which are represented on its Management Board).

Even more surprisingly the European Parliament, which is also the Budgetary authority (which finances EUROPOL with 80/90 million euros per year), does not ask to have a say on the appointment of the Director of the Agency. Even in countries (such as the USA) where there is a clear distinction between the executive and the legislature the official responsible for federal agencies should have the approval of the Congress..

Even more worrying is the way in which the management of classified informations is framed. Here the draft Regulation takes the “originator principle” as the cornerstone of everything and places private entities, third countries and EU Member States or other EU and National agencies on the same ground. Now, in a European Union which claims to be founded on the principle of the rule of law, it is the legislator who should decide under which conditions information can be classified / declassified and has to be shared in the interest of the EU regardless of the good or bad will of the “originator”. Moreover, the principle of loyal cooperation should frame relations between EU institutions, agencies and bodies so that each one of them could fulfil its constitutional role regardless of the will of the “originator”.

Under this perspective the treatment that the European Parliament has accepted in this regulation is grotesque because it has accepted to be bound by the internal security rules of ….the Council and not by legislation to be adopted on the basis of art. 15 of the TFEU (and of the Charter). The point is not who should be the winner of an inter institutional game, as much as who among the EU institutions the European citizens can trust. By abdicating to its role the EP is thus deliberately weakening its own legitimacy and the democratic principles on which the EU claims to be founded.

Another weak aspect of the new text is the absence of a real link (and interdependence) with the judicial dimension of the European Freedom Security and Justice Area. Such a link, which is vital in the member states to avoid possible abuses on the police side, is practically absent in the new regulation which makes a vague reference to administrative agreements with Eurojust and plainly ignores its possible relation to the future European Public Prosecutor  who ” shall be responsible for investigating, prosecuting and bringing to judgment, where appropriate in liaison with Europol, the perpetrators of, and accomplices in, offences against the Union’s financial interests,….” (art.86.2 TFEU). The point is that Europol, by claiming an increasing role in the collection and treatment of intelligence informations linked with Cybersecurity, Terrorism and PNR, is trying to become the main EU “intelligence information hub” which brings it closer to the model of an EU National Security Agency than to a European FBI as it was in its first phase.

A further weak aspect of the draft Regulation is the protection of personal data where the situation is so confused that, in a declaration attached to the text, the EP and Council already declare: “… that, following the adoption of the proposed General Data Protection Regulation and Data Protection Directive for data processing in the police and justice sector, including the new, soon to be created European Data Protection Board, and in light of the announced review of Regulation (EC) No 45/2001, the different mechanisms for cooperation between the European Data Protection Supervisor and the national supervisory authorities in this field, including the Cooperation Board set up in this Regulation, should in the future be reorganised in such a way as to ensure effectiveness and consistency and avoid unnecessary duplication, without prejudice to the Commission’s right of initiative.”

Many other points may be raised, but if you are really interested, have a look at the text below (which is over 90 pages long..).

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Schengen, un coupable idéal ?


par Henri Labayle, 

Les réalisations européennes servent de bouc émissaire aux crises nationales. Ce n’est pas chose nouvelle. Après l’Euro, l’espace « Schengen » de l’Union est aujourd’hui sur la sellette. Les attentats terroristes lui auraient donné le coup de grâce, après ceux de la crise des migrants. Est-ce bien réaliste, est-ce vraiment opportun ?

Les discours officiels relèvent ici de la vieille fable de la paille et de la poutre. C’est aux Etats membres eux-mêmes que le conseil du ministre de l’Intérieur français de « se reprendre » devrait être donné tant la construction de Schengen est dépendante de leur volonté. Néanmoins, le réalisme interdit l’optimisme. Ayant perdu de vue ses caractéristiques initiales, Schengen n’échappera pas à une remise en question profonde.
Le fabuleux destin de l’espace Schengen, sa « success story », enregistrent incontestablement au coup d’arrêt, dont il conviendra de mesurer l’impact réel. Il y a des explications à cela.

1. Une construction datée

Les principes de Schengen sont inscrits désormais dans les traités : abolition des contrôles aux frontières intérieures, reportés là où l’espace commun est en contact avec les pays tiers. Sont-ils toujours à la hauteur des défis ? Répondent-ils à la menace terroriste comme à la pression migratoire ? A trop raisonner à logiciel constant, on peut en douter.

Le contexte de la création de Schengen, en 1985, a été oublié. Fruit d’un accord bilatéral franco-allemand, rejoint par les Etats du Bénélux, Schengen s’inscrivait dans un paysage aujourd’hui disparu : peu de participants, ensemble homogène animé des mêmes buts. Au point d’être scellé dans une convention d’application dont la date n’est pas indifférente : 1990, au lendemain de la chute du mur de Berlin …

En attendre une réponse efficace à des défis qui n’existaient pas lors de sa conception est un peu simpliste.
Que Schengen n’ait pas été à même, en 2015, d’arrêter les flots de réfugiés remontant le ventre mou du couloir des Balkans s’explique : il a été conçu en 1990 dans la logique d’un continent fermé, d’une Europe coupée en deux par le rideau de fer, ignorant les 7700 kilomètres de frontières terrestres devenues les siennes aujourd’hui. Figée dans une problématique Nord/Sud, l’Europe de l’époque n’avait aucune idée de la dimension Est/Ouest qui s’y est surajoutée.
Le contexte géopolitique de l’époque le confirme. L’environnement de Schengen était fait de l’Union soviétique de Gromyko au Maroc d’Hassan II en passant par la Tunisie de Ben Ali et la Libye de Kadhafi, sans parler de la Syrie ou de la Yougoslavie de Tito. Les dictateurs qui l’entouraient étaient ses meilleurs garde-frontières et la vague migratoire de 2015 inimaginable …

L’argument vaut aussi en matière terroriste. Oubli ou mauvaise foi des partisans d’un retour aux frontières nationales, celles-ci font obstacle à la lutte anti-terroriste. D’ETA réfugié en France à l’IRA en République d’Irlande ou à la bande à Baader en France, les exemples ne manquent pas. Leur maîtrise nationale empêcha-t-elle la vague d’attentats des années 80 en France ? Evidemment non.
Pour autant, « l’obsession » de la frontière justement décrite par Michel Foucher n’a pas disparu. En fait, Schengen se borne à déplacer le lieu où la frontière joue toujours son rôle de barrière, de protection. Il est un compromis entre l’ouverture d’un continent, notamment pour des besoins économiques, et sa fermeture, pour des raisons sécuritaires.

La crise de 2015 met ouvertement en question l’équilibre de ce compromis, sa capacité à assumer la fonction sécuritaire de la frontière commune. Les Etats, en trente ans, l’ont construit et maintenu envers toute logique, d’où leur responsabilité centrale.

2. Des compromis boiteux

Habillé d’un prétexte sécuritaire, ce que l’on appelait à l’époque le « déficit sécuritaire », Schengen répondait en fait à une autre réalité : celle du besoin économique d’un continent asphyxié, cloisonné en Etats aussi nombreux que petits. Le marché intérieur, lancé exactement à la même période, ne pouvait s’en satisfaire.
Le détour par la case « sécurité » dissimule à peine cette vérité. Ouvrir l’espace intérieur était d’abord un impératif économique, satisfaisant les opérateurs mais plus facile à assumer en mettant en avant la lutte contre l’immigration ou le crime. La réinstauration des contrôles provoquée par la crise des attentats de Paris confirme l’impact économique de cette ouverture : retards dans les aéroports, kilomètres de bouchons sur les autoroutes aux passages frontaliers avec l’Espagne ou l’Italie… Le compromis entre mobilité et sécurité, pourtant exclusivement au cœur du projet initial Schengen, s’est réalisé au détriment de la seconde. Quitte à ignorer les aspirations des citoyens européens.
D’autant que, dans sa quête de points d’appui, la construction européenne s’est emparée de Schengen pour en faire un symbole. Curieux retournement des choses, Schengen vilipendé lors de sa création, stigmatisé parce que qualifié de « liberticide » et que « l’Europe des polices » était alors un gros mot, fut ensuite présenté comme l’acquis principal de la liberté des citoyens européens. Avant aujourd’hui d’être à nouveau accusé de tous les maux d’une intégration européenne qu’il ne réalise pourtant pas.

La vérité se cache ailleurs. A force de non-dits et de compromis étatiques, la démarche sécuritaire quasi-exclusive sur laquelle reposait Schengen initialement s’est progressivement banalisée.
Elle imposait le respect d’un certain nombre de principes. Avant toute autre chose, celui de la responsabilité de chaque Etat, garant par son sérieux de la sécurité de tous. D’où le refus initial de l’ouvrir à des partenaires jugés peu fiables, de l’Italie à la péninsule ibérique ou à la Grèce.
La logique communautaire, celle des élargissements, l’a emporté sur ce paramètre. Une prétendue « confiance mutuelle » entre Etats a été vantée dans un univers où la méfiance demeure la règle, peu sensible au credo du monde libéral.

Puisque, depuis des années, la Grèce était une passoire et ne remplissait plus ses obligations, comment s’étonner que le système ait volé en éclat au début de l’été ? Puisque, depuis des années, le système dit de « Dublin » (imaginé à Schengen) ne remplissait pas son office, pourquoi s’étonner de l’abcès de fixation ouvert hier à Sangatte, aujourd’hui à Calais ? Enfin, faute de donner un sens au mot « sanction », pourquoi l’Union européenne ne s’est-elle pas préoccupée d’une réaction vigoureuse, réservant ses foudres aux eaux de baignade et aux aides d’Etat …

Arbitrant au moyen de compromis médiocres, quand il aurait sans doute fallu établir publiquement et respecter des priorités politiques, l’Union s’est donc trouvée démunie lorsque la bise est venue, lorsque les urnes nationales et européennes se sont emplies de votes protestataires. Faisant l’aubaine de partis extrémistes dépourvus de toute réponse réaliste, elle s’est ainsi placée sur la défensive.
L’impasse faite sur la dimension économique du contrôle des frontières illustre cette absence de pilotage. Le mirage des solutions technologiques de demain, les « smarts borders » et la biométrie, ajouté au lobbying des grandes multinationales désireuses d’obtenir les marchés publics y sacrifiant, ne peut dissimuler l’aberration consistant à confier la sécurité de tous à un Etat membre, la Grèce, étranglé financièrement et budgétairement pour les raisons que l’on sait …

S’il est exact que les Etats Unis consacrent 32 milliards de dollars à leur politique migratoire dont la moitié au contrôle des frontières, comment comprendre les 142 millions d’Euros du budget de Frontex ?

Dilué, Schengen a perdu de vue l’originalité de sa charge pour être appréhendé comme une politique ordinaire. Sauf que les Etats membres n’ont en rien abdiqué.

3. Une logique intergouvernementale

Laboratoire de la construction européenne, Schengen demeure une construction aux mains des Etats.
Au prix d’une certaine schizophrénie, les Etats ont en effet prétendu à la fois intégrer leur action mais en conserver la maîtrise. Entre ceux qui voulaient mais ne pouvaient pas en faire partie (la Bulgarie, la Roumanie), ceux qui pouvaient mais ne le voulaient pas (les iles britanniques), ceux qui ne pouvaient pas mais que l’on a voulu (la Suisse, la Norvège, l’Islande) et ceux qui ne pouvaient pas et dont on aurait pas du vouloir (la Grèce), Schengen est devenu un véritable patchwork.

La greffe aurait pu prendre. Elle n’a été qu’imparfaite.
D’abord car la diversité des situations nationales n’a pas disparu. D’une part, les législations et pratiques nationales demeurent suffisamment éloignées pour que l’effet « vases communicants » ne joue pas. Migrants comme criminels ont parfaitement identifié ces points faibles. D’autre part car le degré d’attraction des Etats membres de cet espace ne s’est pas réduit, rendant inutile le souhait de responsabiliser l’ensemble. Convaincus que l’Allemagne et la Suède étaient des eldorados, les demandeurs de refuge n’envisagent pas d’autre destination, pour la plus grande satisfaction des Etats membres qu’ils traversent et qui vont jusqu’à leur faciliter la tâche.

Ensuite, parce que les Etats refusent toujours la contrainte. En indiquant clairement dans son article 4 que « la sécurité nationale relève de la seule souveraineté de chaque Etat membre », le traité sur l’Union fixe une barrière infranchissable.

Les enseignements des commissions d’enquête au lendemain des attentats de Charlie Hebdo le confirment. Le dispositif européen est moins en cause que les conditions de sa mise en œuvre. La faillite de Schengen n’est pas dans la poursuite mais dans la prévention, dans le renseignement en amont des attentats et l’alimentation des outils communs qui n’est pas obligatoire. La qualité remarquable de l’action policière et judiciaire, y compris par delà la frontière franco-belge, ne dissimule la faillite de la prévention politique et policière, des deux cotés de cette frontière.
Comment Mehdi Nemmouche hier, Abaaoud ou les frères Abdeslam cette semaine, ont-ils pu perpétrer leurs crimes sans obstacle réel, échappant aux contrôles Schengen autant que nationaux ? Qui refusait jusqu’au Conseil de vendredi dernier d’inclure les « combattants étrangers » dans le SIS et pourquoi 5 Etats seulement fournissent-ils plus de la moitié des informations sur leurs déplacements au Système d’information d’Europol de l’aveu du coordinateur européen de la lutte contre le terrorisme ?

L’absence de transparence de l’Union ne facilite pas la réponse. La responsabilité des Etats membres est pourtant au cœur de ce fiasco, constat déjà posé après Charlie Hebdo, sans réelle suite.

La France n’y échappe pas, étonne par l’arrogance de notre discours public. Des failles de son contrôle judiciaire aux pannes de son système de fichier Chéops, à sa gestion des documents d’identité, aux  erreurs de ses services de renseignements ou aux moyens alloués et à l’autisme de ses gouvernants qui qualifient de simples « complicités françaises » l’action des terroristes de Paris, elle n’est pas en situation d’administrer les leçons qu’elle prétend donner à la Belgique et à l’Union.

Celle-ci doit pourtant se remettre en question.

Quant au périmètre de son action d’abord. Malgré le politiquement correct, la composition de l’espace commun où contrôles comme échanges de renseignement s’effectuent est une question ouverte. Les Pays Bas, comme d’autres, semblent réfléchir à un redimensionnement effectué soit par un repli, sur un petit nombre de partenaires performants, soit par une mise à l’écart, de membres jugés non fiables.

Quand au fond ensuite. Les principes d’organisation sur lesquels Schengen repose, frontières intérieures/extérieures demeurent aussi pertinents qu’hier. En revanche, ils ne peuvent plus se satisfaire du vide politique actuel. La cohérence exige de percevoir l’asile comme un même devoir, réclame de criminaliser le radicalisme et le terrorisme de façon identique. Ce préalable n’est pas satisfait aujourd’hui dans l’Union. De même que la « solidarité » doit avoir un sens concret pour les Etats membres, ces derniers doivent partager l’accueil des réfugiés et privilégier la coopération et la police judiciaires et la coordination des poursuites à l’action exclusive des services de renseignement. Dans tous les cas, il faut y mettre le prix.

Alors, pourquoi n’entendons nous pas les mots de « parquet européen », « d’équipes communes d’enquête », « d’Eurojust » ? Pourquoi l’essentiel du contingent de la relocalisation est-il encore vacant ? Parce que nous n’osons pas lever le tabou de l’action commune, de la quasi-fédéralisation qu’impliquent le développement des agences se substituant aux Etats défaillants, que nous prétendons que l’administration nationale des politiques européennes est toujours l’alpha et l’oméga de la construction européenne ?

L’hypothèse de l’avancée, même si celle du repli est peu crédible sinon impossible, est donc incertaine. A l’image de celle du projet européen tout entier dont Schengen demeure bien, toujours, un « laboratoire ».

Statewatch leaked document on the state of play of EU Antiterrorism policy (and its perspectives..)

On the Statewatch site is now accessible a very interesting document of the EU Counter terrorism Coordinator in preparation of the Justice and Home affairs Council meeting of December 4, 2015. Without prejudice of the political and legal judgment that anyone can have on the initiatives listed below the text gives a very comprehensive (and relatively objective ) view of the current state of play of the EU initiatives. It remains a mystery why this kind of purely descriptive documents are not directly accessible to the public, to the European and national parliaments.


NOTE From: EU Counter-Terrorism Coordinator To: Delegations
Subject: Report: State of play on implementation of the statement of the Members of the European Council of 12 February 2015 on counter-terrorism

The extraordinary Council (JHA) of 20 November 2015 highlighted the need to accelerate the implementation of all areas covered by the statement on counter-terrorism issued by the Members of the European Council on 12 February 2015 (doc 14406/15). Therefore, in preparation of the Council of 4 December 2015, this paper lists all the measures foreseen in the February 2015 Statement and assesses their implementation. Implementation of the Conclusions of the Council of 20 November 2015 will enhance implementation of the February 2015 statement.

Documents 9422/1/15 and 12318/15 drafted by the EU CTC assessed the state of implementation in June and October 2015. Document 12551/15, drafted by the Presidency and the EU CTC, was endorsed by the Council in October 2015. It suggests five priorities for action by December 2015. Discussion in the extraordinary JHA Council of 20 November (doc 14406/15) and COSI of 16 November 2016 focused on firearms, strengthening external border controls, information sharing and terrorist financing (doc 14122/15).


  1. PNR

Following the adoption of the rapporteur’s report by the LIBE Committee on 15 July 2015, four trilogues and three technical meetings have taken place. Important differences of view between the Council and the EP remain, notably on the inclusion of internal flights, the scope (transnational element of serious crime) and the period during which PNR data can be stored in an unmasked manner. Agreement on many other issues is outstanding.

The rapporteur’s ability to broker a deal with the Presidency is hampered by the fact that, except for the EPP shadow rapporteur, his report was not supported by other shadow rapporteurs, but by a heterogeneous majority across party lines. The EP’s commitment in its resolution of 11 February 2015 to work towards passage of a PNR Directive by the end of 2015 has so far not been shared by the shadow rapporteurs (S&D, ALDE, Greens, GUE) who voted against the Kirkhope report.

As long as there is no EU PNR Directive, Member States who do not have national legislation do not have a legal basis to acquire data from carriers. On 20 November 2015, the Council reiterated the urgency and priority to finalise an ambitious EU PNR before the end of 2015.

  1. Information sharing

–   Europol: by November 2015, 14 EU MS had connected their counter terrorism authorities to the Secure Information Exchange Network Application (SIENA) hosted by Europol, a key enabling platform for information exchange. This means that half of the Member States are still not connected. Siena will be upgraded to “confidential” in 2016. Terrorism crime related information and intelligence exchange remains low. A dedicated area for counter-terrorism authorities was created in SIENA in October 2015, allowing for direct bilateral and multilateral communication between counter-terrorism authorities, with Europol and third parties with an operational cooperation agreement.

There has been a strong increase of the use of the Europol Information System (EIS) since December 2014. By 13 November 2015, 1595 foreign terrorist fighters have been registered in EIS by 14 EU MS, 5 third parties and Interpol. Nevertheless, considering the much higher number of existing EU foreign terrorist fighters and the fact that half of all EU MS still have not used EIS, the system is clearly a work in progress.

FP Travellers, both from a quantitative and qualitative perspective, is not yet a tool which can provide in depth analysis in relation to all contributed operational cases across the EU. To date, 50.45 % of all contributions originate from just five MS and one associated third country. 2081 confirmed foreign terrorist fighters have been entered into FP Travellers.

Europol will launch the European Counter-Terrorism Center (ECTC) in early 2016 to strengthen information exchange. This will provide inter alia a robust security and confidentiality framework. A more robust information-sharing and operational-coordination platform will be established at Europol as part of ECTC to connect the police CT authorities. In the Council Conclusions of 20 November 2015, Member States committed to seconding CT experts to the ECTC to form an enhanced cross-border investigation support unit and indicated that Eurojust should also be involved. As Europol is actively engaged in support of ongoing CT investigations in several Member States and has been tasked by the Council to set up the IRU and the ECTC, it will be important to increase Europol ‘s resources accordingly to achieve sustainability.

–   Eurojust: Operational cooperation and information sharing have increased considerably. But this still does not reflect the extent of ongoing investigations and prosecutions. Operational cooperation in terrorism cases referred to Eurojust for assistance has more than doubled (13 cases in 2014, 29 cases so far in 2015, cases related foreign terrorist fighters increased from 3 to 14). Ten coordination meetings in terrorist cases have been organized in 2015, four of which related to FTF. In November 2015, Eurojust coordinated a joint action in six countries in a case of a radical terrorist group, leading to 13 arrests. The information on prosecutions and convictions for terrorist offences shared with Eurojust has more than doubled since 2014. So far in 2015, 109 cases were opened at Eurojust in relation to information exchange on terrorist offences – 17 on court results and 92 on ongoing prosecutions.
This is a threefold increase on the figure for 2014. Eurojust also animates several relevant networks such as the network of national correspondents for terrorism matters and the consultative forum of prosecutors-General and Directors of Public Prosecutions, specialized cybercrime prosecutors etc. The association of Eurojust to Europol’s Focal Point Travellers has allowed for improved information exchange.

Update of the Framework Decision on Combating Terrorism: The EU signed the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism and its additional Protocol on Foreign Terrorist Fighters on 22 October 2015 in Riga. The Commission plans to present a proposal for the update of the Framework Decision before the end of 2015.

  1. External border controls
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