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L’ELSJ à l’heure de l’état d’urgence : un effet collatéral du « syndrome shadok » de la lutte antiterroriste française ?

ORIGINAL PUBLISHED ON CDRE PAGE  (2 FÉVRIER 2016)

by Pierre Berthelet, CDRE

« Il vaut mieux pomper d’arrache-pied même s’il ne se passe rien que risquer qu’il se passe quelque chose de pire en ne pompant pas ». La devise des Shadoks n’aura nullement échappé à l’observateur du droit français de la lutte antiterroriste au moment où le gouvernement prolonge la loi sur l’état d’urgence, validée par le Conseil d’État dans une ordonnance du 27 janvier 2016. La France, en proie à une pulsion législative si bien évoquée dans l’ouvrage Un droit pénal postmoderne ?, empile les textes juridiques destinés à faire face à la menace terroriste. La France semble être atteinte du « syndrome Shadok » caractérisé par une inflation législative constante.

Ce « syndrome Shadok » évoqué par Yves Trintignon de l’Université du Québec met en évidence le fait que le gouvernement français, confronté aux attaques terroristes de janvier et de novembre 2015, s’est empressé de renforcer les capacités des services de renseignement sans réellement s’interroger sur les difficultés rencontrées en matière d’organisation, sur les défaillances de leurs méthodes, ou encore sur les lacunes de leurs pratiques opérationnelles. Pis, il aggrave la situation en répondant promptement à la demande de ces services, et à l’inquiétude de l’opinion publique, sans véritablement faire preuve de distanciation à l’égard des effets pervers à plus long terme.

 

Une telle vision à court-termiste consistant à « pomper » sans relâche, c’est-à-dire à renforcer constamment le dispositif antiterroriste, est constatée à l’échelon national, mais aussi à l’échelon européen. D’emblée, la construction européenne dans ce domaine connaît des progrès sensibles. Ces avancées, observables concernant particulièrement l’ELSJ, s’expliquent notamment par l’implication de la France dans le processus décisionnel, désireuse que l’Union soit pleinement associée à la lutte qu’elle mène (1).

 

Cependant, à y regarder de près, la construction européenne risque d’être davantage victime que bénéficiaire de l’engagement de la France dans l’intégration européenne. En effet, son implication est avant tout dictée par une logique en vertu de laquelle le gouvernement entend obtenir un crédit politique à travers une réaffirmation de son autorité. L’État cherche à se légitimer à travers les lois qu’il prend, peu importe d’ailleurs leur efficacité. Il est d’ailleurs à noter que la France réclame une plus grande implication de l’Union dans la lutte antiterroriste, mais elle se garde bien de demander une évaluation globale de l’efficacité des politiques menées par les différents États membres.

 

Le « syndrôme Shadok » de la lutte antiterroriste française, qui consiste à pomper toujours plus même si cela ne sert à rien, a un impact néfaste sur l’édification de l’ELSJ à long terme (2).

 

Toute tentative de vouloir ralentir cette course effrénée est susceptible de constituer un obstacle inadmissible à l’égard d’un État membre désireux de se défendre face à une menace d’une gravité extrême. Qui plus est, les valeurs sur lesquelles l’Union est fondée, la préservation de l’État de droit et le respect des droits de l’homme pourraient faire les frais d’une telle course aveugle. On voit dès lors l’importance du juge européen, comme rempart face au cercle vicieux sécuritaire traduit en langage shadok par « je pompe donc je suis ».

 

  1. Le rôle moteur dans la lutte antiterroriste d’une France aux allures pro-européenne

 

La France apparaît comme l’aiguillon, désireuse de progresser dans l’intégration européenne, et ce, pour ce qui est de l’ELSJ. Un document du Conseil indique ainsi que la délégation française souhaite élargir le champ de la proposition de directive présentée par la Commission européenne le 2 décembre 2012.

Pour mémoire, ce texte, remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme, entend harmoniser la législation nationale concernant l’incrimination des « combattants étrangers », de même que l’aide apportée à la sortie du territoire. La décision-cadre a fait l’objet d’une modification en 2008 pour rendre punissable la provocation publique à commettre une infraction terroriste, ainsi que la diffusion sur Internet de la propagande terroriste.

De son côté, la France estime qu’il convient d’aller au-delà de cette actualisation de la législation européenne au regard des textes internationaux ayant trait à ce phénomène des « combattants étrangers » (la résolution du Conseil de sécurité des Nations unies (RCSNU) 2178 (2014)) et le protocole additionnel à la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme de mai 2015).

Elle considère notamment qu’il importe de rendre punissable dans tous les États membres le trafic d’œuvres d’art en provenance de zones sous contrôle terroriste et de supprimer les pages internet incitant au terrorisme ou d’en bloquer l’accès.

Les ajouts de la France dans la proposition de directive s’inscrivent dans un contexte où ces questions font l’objet d’une attention particulière en droit interne.

Ainsi, concernant le trafic d’œuvres d’art, la répression du commerce illicite de biens culturels figure dans le projet de loi contre le crime organisé et le terrorisme, qui doit être présenté courant février 2016.

Pour ce qui est de la suppression des pages internet faisant l’apologie du terrorisme, le Sénat avait adopté le 1er avril 2015 une résolution européenne réclamant l’extension des compétences du Centre européen de lutte contre la cybercriminalité (EC3) en lui donnant la possibilité de supprimer des contenus terroristes ou extrémistes.

Peu avant, le 5 février 2015, un décret a été adopté fixant les modalités permettant aux internautes d’avoir accès à des pages web faisant cette apologie.

La force de proposition de la France concernant ce projet de directive est le reflet d’une volonté politique affichée concernant l’ELSJ : dans une déclaration après le Conseil JAI à Amsterdam du 25 janvier 2016, le ministre de l’Intérieur, Bernard Cazeneuve, fixe les demandes françaises, entendues comme des priorités « essentielles » figurant dans un agenda qui « n’est pas négociable ». Il énumère également les mesures sur lesquelles la France a obtenu satisfaction, en prenant le soin d’ajouter que bon nombre de ces mesures ont été initiées sous son impulsion : la directive PNR, la modification de l’article 7-2 du code frontières Schengen visant à instaurer des contrôles approfondis sur les ressortissants européens quittant l’espace Schengen, ou encore la révision de la directive de 1991 relative au contrôle des armes à feu.

 

  1. La stratégie de fuite en avant sécuritaire d’une France tentée par le repli national

 

La déclaration du ministre de l’Intérieur à l’issue du Conseil JAI du 25 janvier 2016 démontre l’intention de la France de continuer « son travail de persuasion » avec « beaucoup de volontarisme », pour reprendre les termes du texte. Elle fait office également de satisfecit, à la fois au sujet de l’efficacité de l’implication de la France dans la sphère institutionnelle et concernant l’action de l’Union européenne menée sous sa houlette, en matière de lutte antiterroriste.

 

La France s’est engagée depuis de nombreuses années dans une logique de renforcement continuel de l’arsenal répressif au nom de ce que le président de la République a qualifié de « guerre contre le terrorisme ». La fuite en avant sécuritaire se traduit par l’adoption de nombreux textes en 2014 et en 2015 : plan d’avril 2014 contre la radicalisation violente et les filières terroristes, loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme et décrets d’application du 14 janvier 2015 destinés à mettre en place l’interdiction administrative de sortie du territoire des ressortissants français, décret précité du 5 février 2015, décret du 4 mars 2015 relatif au déréférencement des sites, plan d’action du 18 mars 2015 pour lutter contre le financement du terrorisme, loi du 24 juin 2015 sur le renseignement et ses multiples décrets d’application, et décret du 14 novembre 2015 instaurant le régime de l’état d’urgence, prorogé par la loi du 20 novembre 2015.

 

D’autres projets sont en cours : projet de loi précité contre le crime organisé et le terrorisme, proposition de loi relative à la sécurité dans les transports, projet de loi constitutionnelle « de protection de la nation » comprenant deux volets, à savoir la déchéance de la nationalité d’un binational devenu français et l’inscription dans la Constitution des conditions de déclenchement de l’état d’urgence.

 

Cette fuite en avant est inquiétante, car s’il est possible de comprendre la stratégie de la France dans une perspective purement nationale, notamment à l’aune des manœuvres déployées par le gouvernement à l’égard du Front national, il est aussi possible d’inscrire le renforcement de l’arsenal répressif dans un contexte de dérive autoritaire que connaissent bon nombre de gouvernements européens, la Pologne au premier chef, vis-à-vis de laquelle la Commission a engagé une procédure de dialogue sur la base de l’article 7.1 TUE.

 

Une telle fuite en avant se traduit, sur le plan européen, par davantage de fermeté de la part de la France : fermeté vis-à-vis d’un Parlement européen réticent à adopter la directive PNR, fermeté à l’égard des délégations nationales enclines à tergiverser au Conseil sur les propositions d’actes en instance d’adoption, fermeté à l’encontre de la Commission désireuse de vérifier la conformité de la décision française de rétablir les contrôles aux frontières intérieures.

 

L’ultimatum lancé à celle-ci par le gouvernement français concernant le rétablissement de ces contrôles en vertu de l’art. 25 du Code Frontières Schengen, aussi longtemps que perdurerait la menace terroriste, est significatif de sa volonté d’afficher, sur tous les fronts, une détermination sans faille. Or, lerétablissement temporaire prolongé en dehors des délais prévus par le Code pose problème du point de vue de la légalité européenne, en particulier au regard des art. 23, 23bis et 25 du code.

L’attitude de la France consistant à faire preuve de fermeté tous azimuts lui permet de faire illusion sur le plan politique. Celle-ci se pare des atours d’une nation leader de la construction européenne pour mieux dissimuler les tentations de repli national. En effet, les efforts menés pour se trouver à la pointe de la lutte antiterroriste masquent la prévalence des intérêts nationaux érigés, en matière sécuritaire, au rang de principes absolus, insusceptibles de limitation.

 

D’ailleurs, pour s’en convaincre, il suffit de constater que, quel que soit le gouvernement, de droite ou de gauche, la France n’hésite pas à remettre en cause publiquement l’acquis de Schengen si celui-ci lui porte préjudice. Une telle attitude se révèle problématique d’un point de vue politique, car elle menace de détricoter cet acquis, faisant, par la même occasion, le jeu de certains gouvernements situés à l’Est de l’Europe.

 

Une telle attitude, prompte par ailleurs à désigner Schengen comme bouc émissaire, et à pointer les défaillances de l’ELSJ, se révèle problématique d’un point de vue juridique, car le droit français adopté dans le contexte de la lutte antiterroriste pose la délicate question de sa conformité du point de vue du droit européen. Ainsi, une France sous état d’urgence prolongé aurait-elle pu adhérer à l’Union européenne conformément aux critères insérés aux art. 6 et 49 TUE ? De manière générale, la législation française est-elle conforme à l’art. 2 TUE ainsi qu’aux dispositions de la Charte européenne des droits fondamentaux ?

 

La question est d’autant plus pertinente que le forcing français à l’égard de la directive PNR pourrait conduire à une annulation de ladite directive et ce, au regard de la jurisprudence Digital Rights. À ce propos, les juges européens se montrent sévères à l’égard de la dérive sécuritaire observée dans les États membres.

 

Prenant appui sur cette jurisprudence Digital Rights, la Cour européenne des droits de l’Homme, dans un arrêt du 12 janvier 2016, Szabo et Vissy c. Hongrie (voir l’analyse de Sylvie Peyrou), s’est montrée très ferme à l’égard des mesures nationales prises dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, en l’occurrence les opérations secrètes de surveillance antiterroriste.

 

Le rôle du juge européen n’a jamais été aussi important, non seulement comme défenseur du droit, mais aussi comme gardien des valeurs européennes. Il s’érige comme l’ultime recours face à cette fuite en avant sécuritaire préoccupante pour l’Europe et pour la France. Les mots de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) dans sa déclaration du 16 janvier 2015 sur l’état d’urgence et ses suites sonnent particulièrement juste : « la France ne doit pas, sous l’emprise de la sidération, sacrifier ses valeurs, au contraire, elle doit renforcer la démocratie ».

 

Live. Die. Repeat. The ‘Privacy Shield’ deal as ‘Groundhog Day’: endlessly making the same mistakes?

ORIGINAL PUBLISHED ON EU LAW ANALYSIS (Wednesday, 3 February 2016)

by Steve Peers

Love it, hate it, or spend an academic career analysing it, the USA is the best-known country in the world. Yet some of its traditions still puzzle outsiders. One of them, celebrated yesterday, is ‘Groundhog Day’: the myth that the appearance, or non-appearance, of the shadow of an otherwise obscure rodent on February 2nd each year will determine whether or not there will be another six weeks of winter. Outside the USA, Groundhog Day is probably better known as a movie: grumpy Bill Murray keeps repeating the same day, trying to perfect it and woo the lovely Andie MacDowell. Others have borrowed this basic plot. In Edge of Tomorrow, sleazy Tom Cruise keeps repeating the same day, trying to kill aliens and woo the lovely Emily Blunt. In the Doctor Who episode Hell Bent, angry Peter Capaldi keeps repeating the same day, trying to cut through a diamond wall and resurrect the lovely Jenna Coleman.

The basic idea is summed up in the advertising slogan for Edge of Tomorrow: Live. Die. Repeat. Groundhog Day in particular has attracted many interpretations. Of these, the most convincing is that the film’s story is a Buddhist parable: repeated reincarnation until we reach the state of enlightenment, or nirvana.

How does this relate to the new EU/US privacy deal, dubbed ‘Privacy Shield’? Obviously the deal involves the USA, and it was reached yesterday, on Groundhog Day. And it’s a new incarnation of a prior deal: ‘Safe Harbor’, killed last October by the CJEU in the Schrems judgment (discussed here). While the text of the new agreement is not yet available, the initial indication is that it is bound to be killed in turn – unless the CJEU, admittedly an increasingly fickle judicial deity, is willing to go back on its own case law. Goodness knows how many further reincarnations will be necessary before the US and EU can reach enlightenment.

Problems with the deal

The point of the new deal is the same as the old one: to provide a legally secure set of rules for EU/US data transfers, for companies that subscribe to a set of data protection principles. Failing that, it is possible to argue that transfers can be justified by binding corporate rules, by individual consent or (as regards US government access to the data) by a third State’s public interest. But as I as I noted in my blog post on Schrems, these alternatives are untested yet in the CJEU, and are possibly subject to legal challenges of their own. Understandably, businesses would like to make a smooth transition to a new set of legally secure rules. Does the new deal fit the bill?

In the absence of a text, I can’t analyse the new deal much. But here are my first impressions.

According to the CJEU, the main problems with the previous deal were twofold: the extent of mass surveillance in the USA, and the limited judicial redress available to EU citizens as regards such government surveillance. It appears that the new agreement will address the latter issue, but not the former. There will be an ‘ombudsman’ empowered to consider complaints against the US government. While the details are unknown, it’s hard to see how this new institution could address the CJEU’s concerns completely, unless it is given the judicial power to order the blocking and erasure of data, for instance.

Furthermore, there’s no sign that the underlying mass surveillance will be changed. Here, the argument is that the Court of Justice simply misunderstood the US system, or that in any event many EU countries are just as wicked as the USA when it comes to mass surveillance. These arguments are eloquently set out in a barrister’s opinion, summarised in this (paywalled) Financial Times story.

Facebook and the US government disdained to get involved in the Schrems case, and have no doubt repented this at leisure. The assumption here appears to be that they would participate fully in new litigation, and convince the CJEU to see the error of its ways.

How likely is this? It’s undoubtedly true to say that the CJEU gives an increasing impression that it willing to bend the rules, or double up on its own case law, in order to ensure the survival of an increasingly beleaguered EU project. In Pringleand Gauweiler, it agreed with harshly criticized plans to keep monetary union afloat. In Dano and Alimanovic, it qualified its prior case law on EU citizens’ access to benefits, in an attempt to quell growing public concern about this issue. In Celaj, it gave a first indication that it would row back on its case law limiting the detention of irregular migrants, perhaps in light of the migration and refugee crisis. The drafters of the proposed deal on UK renegotiation appear to assume that the Court would back away from even more free movement case law, if it appears necessary to keep the UK from leaving the European Union.

Once the Court reminded legal observers of Rome: the imperial author of uniform codes that would bind a whole continent, upon which the sun would never set. Now it increasingly reminds me of Dunkirk: the centre of a brave and hastily improvised retreat from impending apocalypse, scouring for a beach to fight its last stand. The Court used to straighten every road; now it cuts every corner.

Since the ‘Privacy Shield’ deal faces many litigious critics, it seems virtually certain to end up before the Court before long. Time will tell where the judgment on the deal will fit within the broader sweep of EU jurisprudence.

Surveillance de masse : un coup d’arrêt aux dérives de la lutte antiterroriste (CEDH, Szabo et Vissy c. Hongrie, 12 janvier 2016

ORIIAL PUBLISHED ON CDRE SITE (30 JANVIER 2016)

 by Sylvie Peyrou, CDRE

A l’heure où la lutte contre le terrorisme suscite nombre de réactions sécuritaires parmi les démocraties occidentales, et en particulier européennes (est-il besoin de citer l’exemple français, de la controversée loi sur le renseignement à l’état d’urgence ?), la Cour européenne des droits de l’homme semble garder le cap d’une stricte protection des droits fondamentaux.

L’arrêt de la Cour du 12 janvier 2016, Szabo et Vissy c. Hongrie (Req. n° 37138/14), en est une illustration récente et topique. Cet arrêt attire d’autant plus l’attention que les juges de Strasbourg ont estimé il y a peu dans l’arrêt Sher et autres c. Royaume-Uni (Req. n° 5201/11) que le crime terroriste entrait dans « une catégorie spéciale », justifiant une atténuation des droits au nom de la lutte contre le terrorisme (voir Henri Labayle ici-même). Si l’arrière-fond des affaires est semblable (à savoir des législations restreignant les libertés au profit de la lutte contre le terrorisme), le contexte de chacune d’elles est cependant sensiblement différent, ce qui peut expliquer le souci de la Cour d’adresser un message lui aussi sensiblement différent.

Il s’agissait dans l’affaire Sher de trois pakistanais, suspectés de terrorisme et détenus par les autorités britanniques, qui se plaignaient de la violation du droit à contester la légalité de leur détention (violation alléguée de l’article 5 § 4 CEDH). Dans l’affaire Szabo et Vissy, les requérants sont des ressortissants hongrois, travaillant pour une ONG très critique à l’égard du gouvernement de leur pays, qui se sont plaints notamment de la violation de l’article 8 CEDH (droit au respect de la vie privée et familiale, du domicile et de la correspondance), causée selon eux par la loi hongroise de 2011 relative aux opérations secrètes de surveillance antiterroriste. En effet, une task force spéciale en matière de lutte contre le terrorisme créée en 2011 au sein des forces de police, s’est vu dotée par l’article 7/E de la loi évoquée, de compétences en matière d’opérations secrètes de perquisition et de surveillance de domiciles au moyen d’enregistrements, d’ouverture de lettres et de colis, ainsi que de vérification et d’enregistrement du contenu de communications électroniques et numériques, sans le consentement des personnes concernées (voir le communiqué de presse).

Un recours pour violation de leur droit au respect de la vie privée fut porté par les intéressés à la Cour constitutionnelle hongroise, qui a toutefois estimé que les opérations secrètes de surveillance se justifiaient, car menées à des fins de sécurité nationale. Les requérants se sont alors adressés à la Cour de Strasbourg, arguant de la violation de l’article 8 CEDH. Il est à noter qu’ils ne se plaignaient pas directement d’une mesure de surveillance dont ils auraient fait l’objet, mais, eu égard à l’ampleur et au caractère intrusif de telles mesures, allèguaient du risque potentiel de faire l’objet de mesures injustifiées, dans le cadre d’une législation incitant selon eux aux abus, notamment en l’absence de contrôle juridictionnel.

Si la réponse apportée par la Cour de Strasbourg aux requérants est, somme toute, sans surprise, et suit le schéma de raisonnement classique, son argumentation mérite néanmoins une lecture attentive, qui révèle une étonnante similitude avec celle de la CJUE, à laquelle il est d’ailleurs fait expressément référence.

1. Une solution sans surprise

S’agissant de mesures secrètes de surveillance, la Cour s’est référée à sa très classique jurisprudence Klass c. Allemagne (6 septembre 1978) puis à l’arrêt Roman Zakharov c. Russie (4 décembre 2015, req. n° 47143/06), pour juger qu’une législation permettant de telles mesures affecte directement tous les usagers des services de communication, en instituant un système où toute personne peut voir ses communications interceptées. La Cour note en outre que le droit national n’offre aux intéressés aucune possibilité de recours auprès d’un organe indépendant. Les requérants sont dès lors en droit de se prétendre victimes d’une violation de leurs droits garantis par la Convention, dont ils n’ont pu obtenir réparation en saisissant la Cour constitutionnelle.

Dans un premier temps, la Cour identifie sans difficulté une ingérence dans le droit au respect de la vie privée des requérants, dans la simple existence de la législation incriminée, qui fait peser sur tout un chacun une menace de surveillance. L’essentiel de l’analyse porte dès lors ensuite sur l’objectif visé par ces mesures, qui est de garantir la sécurité nationale, et/ou de prévenir tout désordre ou crime (§ 55). Ce sont donc les conditions que pose l’article 8 § 2 de la Convention qui sont classiquement vérifiées ici. Et tout aussi classiquement, la Cour, face à la mise en balance des intérêts de l’Etat (la protection de la sécurité nationale par la mise en place de mesures de surveillance) et ceux des individus (la protection de leur vie privée), recourt à la notion de « marge d’appréciation » dont disposerait l’Etat.

L’ingérence que constituent les mesures secrètes de surveillance dispose tout d’abord incontestablement d’une base légale, à savoir la loi évoquée de 2011 (loi de 1994 révisée en 2011). La question de la « prévisibilité » de la loi est ensuite examinée avec minutie par la Cour, qui constate que les dispositions législatives sont suffisamment claires pour donner aux citoyens une indication adéquate quant aux circonstances et aux conditions dans lesquelles les autorités publiques peuvent recourir à de telles mesures : prévention et poursuite des actes terroristes, opérations visant à secourir des ressortissants hongrois en détresse à l’étranger (§ 63 de l’arrêt).

La Cour va toutefois examiner plus avant le « risque d’arbitraire » évoqué par les requérants, s’agissant de mesures secrètes de surveillance. Là, son argumentation se fait tout d’abord plus compréhensive envers les exigences étatiques de lutte contre le terrorisme, à l’image notamment de l’arrêtSher évoqué, en soulignant « la nécessité d’éviter une excessive rigidité » des termes de la loi, afin de pouvoir s’adapter aux circonstances. Mais elle constate ensuite qu’il résulte de la loi que toute personne peut virtuellement en Hongrie être soumise à une surveillance secrète, puisque ne sont pas décrites les catégories de personnes qui peuvent voir leurs communications interceptées. Elle juge dès lors une telle disposition comme beaucoup trop large.

La nécessité d’une telle surveillance de masse fait dès lors question, d’autant que le juge constate l’absence de garanties entourant sa mise en œuvre, ou la réparation éventuellement, des mesures contestées. La Cour va donc considérer avec une très grande fermeté que, eu égard au potentiel d’intrusion dans la vie privée des citoyens que représentent les technologies de surveillance de pointe, l’exigence de « nécessité dans une société démocratique » (de l’ingérence considérée) doit être interprétée de façon très stricte (§ 73). Ainsi, une mesure de surveillance secrète doit, de manière générale, être strictement nécessaire à la sauvegarde des institutions démocratiques et, de manière particulière, être strictement nécessaire pour l’obtention d’un renseignement vital lors d’une opération individuelle. Il y aurait, dans le cas contraire, un « abus » par les autorités de ces « redoutables technologies » dont elles disposent (§ 73).

Une objection majeure formulée par la Cour à l’encontre de la législation hongroise est par ailleurs l’absence de contrôle juridictionnel au niveau de l’autorisation ou de la mise en œuvre des mesures critiquées. Le seul « contrôle » existant est de nature politique – il est exercé par le ministre de la justice – ce qui accroît le risque d’abus…La Cour rappelle en effet le principe qui est celui posé notamment par l’arrêt Klass, à savoir celui d’un contrôle juridictionnel, raison pour laquelle la supervision prévue par un membre du pouvoir exécutif n’offre pas les garanties nécessaires.

La Cour cependant se livre à une subtile et très pragmatique analyse, admettant le nécessaire caractère a posteriori d’un tel contrôle juridictionnel en estimant que la mise en œuvre d’une autorisation juridictionnelle n’est pas praticable car, compte tenu de « la nature de la menace terroriste contemporaine », elle serait « contreproductive » ou ferait tout simplement « gaspiller un temps précieux » (voir § 80 de l’arrêt). Quant à une éventuelle procédure de réparation enfin, la Cour note qu’existe simplement une disposition faisant obligation au Ministre de rendre compte deux fois par an à une commission parlementaire, mais ne distingue dans la loi contestée aucune procédure de recours en faveur des personnes soumises à une surveillance secrète, dont, par définition, elles ne sont pas informées…

La Cour de Strasbourg, par le biais de son contrôle de proportionnalité, conclut par conséquent que de telles mesures de surveillance secrète ne répondent pas aux critères de la stricte nécessité qu’exige la préservation des institutions démocratiques. Un tel raisonnement se suffirait à lui seul, et pourtant la Cour a pris soin de faire longuement référence à son homologue de l’UE, ce qui dessine une solution surprenante par sa motivation.

2. Un écho opportun à la jurisprudence de la CJUE

Si les emprunts jurisprudentiels auxquels l’analyste est habituellement confronté vont de Strasbourg vers Luxembourg, force est de constater qu’ici, c’est le juge de la CEDH qui emprunte son raisonnement au juge de l’UE, devenu depuis l’avènement de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, le gardien « constitutionnel » de ces derniers.

Face aux problèmes de la surveillance de masse et de la collecte de données y afférente, la Cour EDH, s’interrogeant sur l’existence concomitante de garanties légales assurant le respect des droits des citoyens, fait ici des références réitérées, et singulières, à la jurisprudence de la CJUE. C’est à l’arrêtDigital Rights Ireland (C-293/12 et C-594/12) de cette dernière en effet qu’elle renvoie de façon pertinente. Sont cités notamment les §§ 52 et 62 de l’arrêt de la CJUE, qui exigent la « stricte nécessité » des mesures de rétention des données de communication électroniques organisée par la directive 2006/24/CE, examinée à « la lumière des objectifs poursuivis ». La Cour de Strasbourg fait donc un parallèle implicite entre la rétention de ces données organisée par la directive à des fins de lutte contre le terrorisme et les mesures de surveillance secrète – notamment des communications – mises en place par la législation hongroise aux mêmes fins.

La CJUE a en effet mené dans cet arrêt une réflexion très fine et argumentée sur les métadonnées de communications collectées qui, « prises dans leur ensemble, sont susceptibles de permettre de tirer des conclusions très précises concernant la vie privée des personnes dont les données ont été conservées, telles que les habitudes de la vie quotidienne, les lieux de séjour permanents ou temporaires, les déplacements journaliers ou autres, les activités exercées, les relations sociales de ces personnes et les milieux sociaux fréquentés par celles-ci ».

Ce passage (§ 27 de l’arrêt) cité in extenso par la Cour EDH, permet à cette dernière de souligner l’ampleur des conséquences que peut entraîner la mise en œuvre de telles techniques de surveillance de masse qui – cela va sans dire, et la Cour ne le rappelle d’ailleurs pas explicitement – portent atteinte au droit au respect de la vie privée des personnes. C’est la raison pour laquelle de telles mesures de surveillance doivent être nécessairement accompagnées de garanties légales assurant le respect des droits des citoyens, et doivent par surcroît justifier d’une « stricte nécessité » au regard de la défense des institutions démocratiques.

Il est significatif de noter par ailleurs que la Cour de Strasbourg, outre la jurisprudence Digital Rights Ireland de la CJUE, évoque également la résolution votée par le Parlement européen le 12 mars 2014 concernant « le programme de surveillance de la NSA, les organismes de surveillance dans divers États membres et les incidences sur les droits fondamentaux des citoyens européens et sur la coopération transatlantique en matière de justice et d’affaires intérieures » (P7_TA(2014)0230). Ce sont des passages substantiels qu’elle cite dans son arrêt (§ 25), en particulier et naturellement ceux relatifs à la surveillance de masse et ses conséquences sur les droits fondamentaux, à savoir liberté d’expression, liberté de la presse, respect de la vie privée, protection des données à caractère personnel…autant d’éléments présentés par le Parlement européen comme des piliers de la démocratie, auxquels une telle surveillance de masse porte atteinte. La Cour termine sur la citation relatant le danger de mésusage de telles techniques de collecte et de traitement de données en cas de changement de régime politique (§ 14 de la résolution du Parlement européen)…

Dans un contexte européen où les populismes progressent et les libertés régressent à proportion (en Hongrie précisément par exemple, ou aujourd’hui en Pologne, ce qui a conduit la Commission européenne à lancer pour la première fois la « procédure d’alerte » inventée suite aux problèmes hongrois), cet arrêt sonne comme un avertissement.

Les juges européens semblent en effet unir leurs forces (et comment ne pas lire dans l’arrêt de la Cour EDH un hommage à la jurisprudence de la CJUE, qui illustre selon une modalité inattendue le très commenté « dialogue des juges » ?) afin de construire un vaste espace dédié à la protection des droits fondamentaux. Ceci semble d’autant plus nécessaire que les considérables progrès techniques offrent aux Etats avides d’instaurer des mesures sécuritaires, parées notamment du mérite de la lutte contre le terrorisme, de « redoutables » outils de surveillance des citoyens et de leurs comportements, qui vont bien au-delà du panoptique de Bentham…

 

Fit for purpose? The Facilitation Directive and the criminalisation of humanitarian assistance to irregular migrants

EXECUTIVE SUMMARY OF A STUDY FOR THE EUROPEAN PARLIAMENT LIBE COMMITTEE (Full study – 128 pages-accessible HERE) 

Authors: Dr Sergio CARRERA , Prof. Elspeth GUILD, Dr Ana ALIVERTI, Ms Jennifer ALLSOPP ,Ms Maria Giovanna MANIERI, Ms Michele LEVOY

The ongoing ‘asylum crisis’, with the tragic experiences and loss of lives among people trying to reach and cross the EU’s external borders, has been the catalyst for renewed EU policy efforts to address the issue of irregular migration and people smuggling  in the scope of the  European Agenda on Migration.

The issue of facilitating the entry, transit and stay of irregular migrants has been politicised at the EU’s internal borders and within Member States during the course of 2015. While migrants remain in transit in areas such as Calais, Ventimiglia and the Serbian-Croatian border, often seeking out the services of smugglers to cross into neighbouring states to reunite with family members or fulfil a personal migration goal, humanitarian actors seek to respond to their human rights and needs in an increasingly ambiguous, punitive and militarised environment. Within many EU Member States, the backdrop of austerity and cuts to public services has placed local authorities and civil society actors in a difficult position as they seek to respond to the basic needs of new and  established  migrants.

In the EU Action Plan against migrant smuggling (2015-2020) (COM(2015) 285), the Commission noted that it would ensure that appropriate criminal sanctions are in place while avoiding the risks of criminalising those who provide humanitarian assistance to migrants in distress. Accordingly, the Commission has at least implicitly acknowledged the inherent tension between assisting irregular migrants to enter, transit and remain in EU Member States and the real risks this poses to those who provide humanitarian assistance of being subject  to criminal  sanctions.

This tension between the criminalisation of people smuggling and those providing humanitarian assistance is a by-product of Council Directive 2002/90/EC of 28 November 2002 defining the facilitation of unauthorised entry, transit and residence (the Facilitation Directive) and the Council Framework Decision implementing it – collectively known as the ‘Facilitators’ Package’. The tension arises because the Facilitators’ Package seeks to compel Member States to provide criminal sanctions for a broad range of behaviours that cover a continuum from people smuggling at one extreme to assistance at the other, but it does so with a high degree of legislative ambiguity and legal uncertainty.

The implementation of the Facilitators’ Package has been said to face a number of key challenges. There is, however, a lack of on-the-ground information about the multilayered effects of the practical implementation of the Facilitation Directive on irregular migrants and those providing assistance to them. This study aims to address this gap by providing new knowledge on this issue, while also identifying areas for further research. It provides a comprehensive understanding of the implementation of the humanitarian exception provisions of the Facilitators’ Package and their impact on irregular migrants, as well as the organisations and individuals assisting them in selected Member States.

The study finds a substantial ‘implementation gap’ between the UN Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air (referred to as the UN Smuggling Protocol) and the international and EU legal frameworks on people smuggling. Chiefly, the latter differs from the UN Protocol in three main ways: i) the extent of the inclusion and definition of an element of “financial gain” in the description of facilitation of irregular entry, transit and stay; ii) the inclusion of an exemption of punishment for those providing humanitarian assistance; and iii) the inclusion of specific safeguards for victims of   smuggling.   As   a   result   of   the   discretionary   powers   granted   to   Member   States    in   the implementation of the Facilitators’ Package, the study further finds variation in the way in which laws are implemented in the national legislation of selected Member States. This results in legal uncertainty and inconsistency, and impacts on the effectiveness of the legislation.

An analysis of available statistics coupled with an in-depth analysis of court cases in selected countries involving the criminalisation of facilitation and humanitarian assistance reveals that qualitative and quantitative data on the prosecution and conviction rates of those who have provided humanitarian assistance to irregular migrants is lacking at the national and EU level. We can therefore identify a significant knowledge gap regarding the practical use and effects of the criminalisation of entry, transit and residence. Domestic court cases in selected EU Member States offer anecdotal evidence that family members and those assisting refugees to enter have been criminalised. Meanwhile, domestic developments in Greece and Hungary suggest that these laws are being applied with renewed rigour but with minimal monitoring of the direct or indirect impact on humanitarian assistance. Irrespective of the actual number of convictions and prosecutions, the effects of the Facilitators’ Package extend beyond formal   prosecutions and the number  of criminal  convictions.

Drawing on primary evidence from an online survey, the study demonstrates that, in addition to direct and perceived effects, the Facilitation Directive has profound unintended consequences (or indirect effects) that have an impact not just on irregular migrants and those who assist them, but also on social trust and social cohesion for society as a whole. Some civil society organisations fear sanctions and experience intimidation in their work with irregular migrants, with a deterrent effect on their work. They similarly highlight the lack of EU funding to support the work of cities and civil society organisations providing humanitarian assistance to irregular migrants. Moreover, we find widespread confusion among civil society practitioners about how the Facilitation Directive is implemented in their Member State, which can lead to misinformation and ‘erring on the side of caution’, thereby compromising migrants’ access to vital services. This is especially true in the context of the current migration crisis, where everyday citizens are obliged to volunteer vital services in the absence of sufficient state provision. This confusion stems in part from a lack of coordination between local and national authorities regarding implementation  of the Facilitation  Directive.

In certain Member States, the implementation of the Facilitation Directive is perceived to contribute to the social exclusion of both irregular and regular migrants and to undermine social trust. Shipowners report that they feel poorly supported by Member States and  are ill  placed  to  help  irregular migrants  at  sea.

In light of the above considerations, the study formulates the following policy recommendations  to  the  European Parliament:

Recommendation 1: The current EU legal framework should be reformed to i) bring it into full compliance with international, regional and EU human rights standards, in particular those related to the protection of smuggled migrants; ii) provide for a mandatory exemption from criminalisation for ‘humanitarian assistance’ in cases of entry, transit and residence; and iii) use the financial gain element and include standards on aggravating circumstances in light of the UN Smuggling Protocol. Clarity and  legal   certainty should  be  the  key guiding  principles  of  this  legislative reform.

Recommendation 2: Member States should be obliged to put in place adequate systems to monitor and independently evaluate the enforcement of the Facilitators’ Package, and allow for quantitative and qualitative assessment of its implementation when  it  comes to the number  of  prosecutions  and convictions, as  well   as  their effects.

 

Recommendation 3: EU funding should be made available for cities and civil society organisations to address the human rights, destitution and humanitarian needs of irregular migrants.

Recommendation 4: Firewall protections should be enshrined for irregular migrants to allow them to report human rights abuses and access public services without fear that they  will  immediately  be  reported  to  immigration  authorities.

Continue ...

 

EU-US “Umbrella agreement”on data protection: an interesting analysis of the US Congressional research service.

NOTA BENE : this blog has already published a detailed analysis of Professor DOUWE KORFF of the envisaged EU-US Umbrella agreement on data protection as well as a comment by Professor Peter SCHAAR a summary of important contributions for the European Parliament Civil Liberties Committee (LIBE) written by Professor Francesca Bignami and other researchers on the same subject. Following these contributions the EP committee has required a formal opinion to the EP legal service and that opinion will probably presented in the coming weeks. In the meantime it could be worth reading the Congressional Research Service document below which is notably focused on the limited scope of protection for the EU citizens even in case of adoption by the US Congress of the Judicial Redress act.

EDC

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INTERNAL NOTE CRS Reports & Analysis – Legal Sidebar

Judicial Redress Act 101 – What to Know as Senate Contemplates Passing New Privacy Law 01/21/2016  Update: The Senate Judiciary Committee delayed the markup on S. 1600, the Judicial Redress Act, previously scheduled for January 21, 2016.

Reports indicate that the Senate may soon vote on the Judicial Redress Act (JRA), a bill that could have major implications on transatlantic data flows and the global economy. The House of Representatives passed the JRA (H.R. 1428) in October (for the House Report on the JRA, see here), and the Senate is currently considering an identical version of the JRA (S. 1600). To understand why the JRA is important, it’s first worth discussing the underlying legislation that the JRA would amend: the Privacy Act of 1974.

The Privacy Act generally regulates how the federal government collects, uses, and discloses “records” – a term of art defined by the Act to refer to information possessed by a federal agency that contains individual identifying information. The Privacy Act provides for civil remedies by private parties to help enforce its provisions in four situations:

  1. when an agency refuses to amend an individual’s record;
  2. when an agency refuses to provide access to an individual’s record;
  3. when an agency has failed to maintain certain records in an accurate, relevant, timely, and complete manner,

resulting in an “adverse effect” on an individual; and

  1. when an agency fails to comply with “any other provision” of the Act or rule promulgated pursuant thereunder resulting in an “adverse effect” on the individual.

The Privacy Act as currently written is limited to the records of an “individual,” a term the Act defines as a “citizen of the United States or an alien lawfully admitted for permanent residence.” As a result, a foreign national who is not lawfully admitted for permanent residence and believes a federal agency is failing to comply with the Privacy Act with respect to his record currently has no judicial recourse under the 1974 law.

The JRA generally would amend the Privacy Act to expand the number of eligible Privacy Act plaintiffs under certain, narrow circumstances to a limited group of foreign nationals. The JRA would not allow every foreign national to obtain civil relief under the Privacy Act; instead the JRA would expand the Act to cover foreign nationals from countries specifically designated by the Attorney General because of formal or informal information sharing arrangements respecting transnational crime. Moreover, even if a foreign national is from a designated country, not all four categories of Privacy Act civil actions are made available by the JRA; instead the proposed legislation would allow foreign nationals to proceed under categories (1) or (2) only if the information at issue was possessed by a designated federal agency that receives information from the foreign national’s home country because of a formal or informal information sharing agreement between the United States and the home country. In addition, the JRA would allow a covered foreign national to pursue one specific cause of action under category (4)—the JRA would allow a plaintiff to recover actual damages if a plaintiff can prove that a federal agency has intentionally or willfully disclosed a covered record without written consent. Finally, the JRA does not allow a covered foreign national to pursue claims with respect to any record; instead the bill would only cover records that have been transferred by an entity within the foreign national’s home country for the purpose of “preventing, investigating, detecting, or prosecuting criminal offenses.”

Attention has centered on the JRA following a major ruling by the European Court of Justice of the European Union (CJEU) invalidating the U.S.-E.U. Safe Harbor Agreement, which generally permitted companies to transfer personal data from the E.U. to the U.S.

The decision centered on an interpretation of the E.U.’s 1995 Data Protection Directive (Directive) which requires member states to establish privacy laws that would bar the transfer of personal data to non-E.U. countries that fail to provide an “adequate” level of privacy protections. The Directive permits the European Commission (EC), an executive body within the E.U., to make general determinations regarding whether other countries offer the needed level of protection in their domestic laws or international commitments. To ensure compliance with the Directive, in the late 1990s, the Department of Commerce and the EC negotiated the Safe Harbor agreement which permits an American company to receive E.U. citizens’ data if it meets certain privacy principles. In order to join the Safe Harbor, a U.S. company typically must self-certify to the Department of Commerce that it will abide by the Safe Harbor principles. Companies that do so were formerly assumed to meet the Directive’s adequacy standard for privacy protection. The EC approved the Safe Harbor agreement in 2000.

On October 6, 2015 the CJEU invalidated the 2000 EC decision approving the Safe Harbor agreement. The Court first determined that even when the EC has concluded that a non-E.U. country has adopted procedures satisfying the adequacy requirements of the Directive, the EC’s determination does not prohibit individual E.U. countries’ data authorities from examining claims that that country nonetheless is failing to provide an adequate level of protection of personal data. Second, the CJEU, interpreting the adequacy standard to necessitate that a non-EU country receiving E.U. data have privacy laws that are the functional equivalent to those in the E.U., raised several concerns about the Safe Harbor agreement, including recent disclosures about the U.S. government’s surveillance activities and the lack of judicial redress in U.S. courts for European citizens’ whose data has been collected by the government. Ultimately, the CJEU found that the EC’s decision approving Safe Harbor did not comply with the Directive because the Commission did not determine whether the United States ensures an adequate level of protection for personal data. While supporters of the JRA hope that providing legal redress in U.S. courts for European citizens whose data is collected by U.S. companies may be a step toward providing the adequate privacy standards required by E.U. law, the question remains whether the JRA, which is focused on providing a limited number of foreign nationals a cause of action under the Privacy Act for information transferred with respect to transatlantic criminal investigations, would satisfy the CJEU’s broader concerns about United States privacy law. (EMPHASIS ADDED)

In addition to the Safe Harbor agreement, the JRA is seen as integral to ongoing negotiations between the United States and Europe concerning data transfers in the context of law enforcement investigations. To that end, the parties have been negotiating the so-called “Umbrella Agreement,” which will regulate all personal data exchanged between the United States and the European Union for the purposes of “prevention, investigation, detection, or prosecution of criminal offenses, including terrorism.”

A critical issue for the E.U. in these negotiations has been access to judicial redress in U.S. courts for European citizens, a provision that was included in the recently released draft agreement. However, it appears that the agreement will not be signed and formalized unless the United States enacts the JRA or a functional equivalent.

Currently, requests and transfers of data between the United States and the member-states of the European Union for purposes of law enforcement investigations are primarily governed by Mutual Legal Assistance Treaties (MLATs) or letters rogatory.

Additionally, various other international agreements, such as the Terrorist Finance Tracking Program (TFTP) and the Passenger Name Record (PNR) Agreement, regulate the request and transfer of data between the United States and Europe in the context of law enforcement investigations. The Umbrella Agreement, which is intended to “supplement” but “not replace” these existing international agreements, would create rules governing, among other things, the purpose and use of collected data; transfers to third-party countries; security measures to protect destruction, loss, or disclosure of data; notification of security breaches; and administrative and judicial redress.

(For a more detailed discussion and analysis of the CJEU Safe Harbor decision and the JRA, CRS has published a general congressional distribution memorandum that is available upon request).

Le terrorisme, une « catégorie spéciale » du droit, vraiment ?

ORIGINAL PUBLISHED ON CDRE SITE (on January 18, 2016)

par Henri Labayle

A en croire la traduction juridique des discours ambiants, une page semble se tourner. Celle où les démocraties prétendaient encore répondre au terrorisme par l’usage du droit commun et l’intervention du juge ordinaire.

Législation d’exception et régime d’urgence sont désormais présentés comme une réponse normale à la violence aveugle qui cible la société. Il n’y a là rien de nouveau. Du Royaume Uni aux Etats Unis d’après le 11 septembre, les grandes démocraties ont souvent cédé à cette propension, sans pour autant que le balancier reprenne exactement depuis la place qu’il avait quittée.

La surprise vient donc d’ailleurs. Du juge suprême vers lequel le juriste se tourne d’ordinaire pour garantir l’essentiel. Sans (encore …) de procès d’intention à l’encontre du juge constitutionnel interne, la lecture d’un arrêt de chambre de la Cour européenne des droits de l’Homme, le 20 octobre dernier, dans l’affaire Sher et autres c. Royaume Uni, interpelle. La chambre y énonce benoîtement que « terrorist crime falls into a special category » (§149). Son affirmation invite à la réflexion, sur le jeu des mots comme celui des acteurs en cause.

I – Jeux de mots

Le choix de l’arme juridique en réponse à la criminalité terroriste contemporaine, interroge. Il plonge l’observateur dans le doute quant son usage et à la puissance des mots employés.

a. Jamais autant que depuis une vingtaine d’années l’empilement des strates législatives anti-terroristes n’a été aussi massif, chaque attentat recevant en retour une stigmatisation supplémentaire, en droit interne comme européen. La loi 2014-1353 relative au terrorisme tout comme la loi 2015-912 relative au renseignement sont les derniers avatars de cette option politique consistant à brandir la règle comme un bouclier destiné à rassurer une opinion publique déstabilisée.

Le droit de l’Union n’échappe pas à cette pente, qui vient d’annoncer une proposition (COM 2015 625) de directive se substituant à la décision cadre 2002/475/JAI du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme. Principale nouveauté, outre une mise à niveau internationale, l’incrimination de toute une série d’infractions liées au terrorisme dont  « certains actes préparatoires, tels que l’entraînement et le fait de se rendre à l’étranger à des fins terroristes ainsi que le fait de se rendre complice d’actes terroristes, d’inciter à les commettre et de tenter de les commettre ».

Pour quel effet concret ? Quel est en définitive l’impact réel d’une telle inflation textuelle sur la lutte anti-terroriste, si tant est qu’elle a bien pénétré le droit de tous les Etats membres ? Passer au tamis de ces propositions ce que l’on sait aujourd’hui des modes de réalisation des attentats de Paris, en janvier comme en novembre, permettrait-il de se rassurer a posteriori ? Les auraient-elles empêchés ? Rien n’est moins certain.

En revanche, cette agitation normative possède un effet d’entrainement incontestable, celui de l’accoutumance à un droit d’exception et de la banalisation des transgressions qu’il implique. Peut-être, d’ailleurs, est-ce là simplement ce que veut signifier le paragraphe 149 de l’arrêt de la CEDH en semblant considérer comme normale cette rupture entraînée par la « spécialisation » des catégories.

D’abord, ce mouvement est en rupture avec le mouvement profond du droit européen relatif à la lutte contre le terrorisme. Depuis le milieu des années soixante dix, 1976 précisément avec la Convention européenne sur la répression du terrorisme, un accord profond lie les Etats européens quant à la conduite à tenir. Nier la singularité politique de cette violence, lui refuser un statut et une qualité politique autorisant un privilège quelconque dans sa répression ou dans la coopération entre Etats, en bref lui opposer la loi pénale, telle était la ligne commune. Elle présentait deux utilités immédiates : user de l’arsenal pénal, y compris en aggravant la force de sa rigueur, et disqualifier la cause comme l’auteur du crime aux yeux du corps social, pour éviter toute dissémination.

La boursouflure des propos tenus en France sur la « guerre » que nous mènerions au terrorisme, peu appréciée par nos partenaires européens, n’est pas qu’effet d’estrade ou confusion entre le Mali et le Stade de France. Elle infléchit cette option de fond des trente dernières années. Tout comme l’usage désormais répandu du terme « combattants » attribué sans nuance à ceux qui sont et devraient demeurer avant tout des criminels au sens pénal du terme. Les « foreign fighters » sur lesquels, enfin, l’Union européenne se penche aujourd’hui mèneraient-ils donc un combat, une « guerre » ? Si oui, celle-ci est-elle identique en Syrie et au Bataclan ? Si oui, pourquoi et comment cette même Union peut-elle prétendre mobiliser la loi pénale pour y répondre ?

Donner ainsi raison, au moins sur le plan sémantique, à la revendication du criminel en acceptant de se placer sur le terrain qu’il a lui même choisi lorsqu’il met en avant son « combat », n’est pas sans conséquence. L’impuissance du droit pénal à s’opposer à ce « combat » risque de conduire alors à ce que, précisément, l’on entendait éviter : donner un sens, une légitimité à des formes de criminalité aveugles au point de voir leur auteur en devenir lui même une victime sacrificielle…

Le prurit juridique pallierait alors l’absence de réflexion politique. Celle-ci devrait pourtant être une priorité, menée en profondeur. Que ce soit à propos du traitement technique autant que démocratique d’une criminalité sans précédent qui porte massivement la nationalité de nos Etats membres, la déstabilisation de nos constructions nationale et européennes est considérable. Indifférent au châtiment pénal, puisque disparaissant avec ses victimes, ce terrorisme d’une forme nouvelle peut-il faire l’objet d’une politique criminelle adaptée, de formes de réinsertion sociale indispensables, vue l’extrême jeunesse des individus ?

b. L’effet de brouillage dans lequel la criminalité terroriste plonge les sociétés européennes est l’une de ses conséquences les plus perverses, tant elle attente à leurs certitudes.

Une chose est, en effet, de considérer, comme le droit de la CEDH le fait depuis toujours, que le terrorisme est porteur d’une menace pour la société d’une gravité telle qu’elle légitime sa riposte, une autre est d’avancer dans l’arrêt Sher qu’il constituerait désormais en droit une « catégorie spéciale ».

Tout comme les lois d’exception initialement réservées au terrorisme se voient ensuite emprunter les facilités qu’elles procurent par des textes relatifs à d’autres formes de criminalité, ici la formule jurisprudentielle inquiète. Serait-elle annonciatrice demain, d’une jurisprudence plus permissive relative à cette « catégorie » ?

En l’espèce, trois pakistanais détenus par les autorités britanniques dans le cadre d’une opération antiterroriste se plaignaient d’une atteinte à l’article 5 §4 CEDH, c’est à dire du droit à contester la légalité de leur détention, lors de certaines audiences et devant le silence gardé quant à des éléments de preuve les incriminant.

A cette occasion, les termes employés par la Cour sont lourds de sens, indépendamment des faits de la cause.

Prétendant rappeler ce qui est en fait, à notre connaissance, une première (however, as the Court has explained, terrorist crime falls into a special category ), la Chambre estime que l’article 5 CEDH « should not be applied in such a manner as to put disproportionate difficulties in the way of the police authorities in taking effective measures to counter organised terrorism in discharge of their duty under the Convention to protect the right to life and the right to bodily security of members of the public ».

Chacun le sait, les droits intangibles garantis par la Convention, ne souffrent d’aucune atteinte dans la lutte contre le terrorisme. Avec un courage certain dans des épisodes récents, la Cour l’a assumé tant à propos des risques individuels encourus en cas d’éloignement qu’à propos du comportement de certains Etats parties eux même. Il est bon de rappeler qu’elle fut parfois bien seule à cet égard.

Il reste que certains droits tirés de la CEDH, ceux notamment relatif au droit au juge et à la liberté, peuvent subir des restrictions graves en matière d’anti-terrorisme, ce que la Cour admet.

Ainsi par exemple, deux semaines après les attentats de 2005 à Londres, le refus d’assistance par un avocat fut-il validé par la Cour européenne en décembre 2014, dans l’affaire Ibrahim et autres c. Royaume Uni. Elle le fit en toute conscience, sur la base d’un faisceau d’indices et notamment parce qu’il existait des « raisons impérieuses » de procéder ainsi, en retardant provisoirement l’accès à un avocat au vu des circonstances du moment, devant la crainte d’autres attentats. Que l’affaire ait été depuis portée en grande chambre ne change rien au raisonnement : la Cour ne conclut pas pour autant à l’existence d’une « catégorie spéciale » justifiant l’ingérence mais raisonne essentiellement au vu des raisons impérieuses.

Tel n’est pas le cas dans l’affaire Sher où la Cour estime que l’article 5 § 4 ne peut être invoqué pour exclure la tenue d’une audience à huis clos – en l’absence du détenu ou de son avocat – consacrée à la présentation de sources d’information confidentielles étayant les pistes d’investigation des autorités, et qu’il ne peut être appliqué d’une manière qui causerait aux autorités de police des difficultés excessives pour combattre par des mesures adéquates le terrorisme organisé. Ces justificatifs, admissibles selon les circonstances, ne nécessitaient en rien de les fonder sur le caractère « spécial » de la criminalité terroriste.

La tentation est donc là de passer insensiblement à un contrôle adapté à la réalité du moment à un contrôle admettant, presque par hypothèse, de devoir baisser la garde. Cette tentation est désormais clairement franchie quant au rôle respectif des acteurs.

II – Jeux de rôle

C’est un fait, illustré particulièrement par la réalité française, la menace terroriste a conduit les responsables politiques à envisager une redistribution des rôles préoccupante.

Après la loi sur le renseignement, adoptée en procédure accélérée en réaction aux attentats parisiens de janvier, qui donne priorité à la police administrative sur la police judiciaire et la préférence au juge administratif sur le juge judiciaire, ce que l’on sait de la future loi sur la réforme pénale transmise pour avis au Conseil d’Etat en décembre inquiète.

En clair, elle marginalise l’institution judiciaire au profit de l’administration, au point de provoquer des réactions inhabituelles au sein de celle-ci.

Ainsi, le discours de rentrée du procureur général près la Cour de cassation, le 14 janvier dernier, formule-t-il exactement la nature des préoccupations : « l’inquiétude naîtrait si, à la lumière de l’activisme des services dans le cadre de l’état d’urgence, on en venait à imaginer d’en faire, certes en l’amodiant, un régime de droit commun, l’estimant bien plus efficace que la lourde machine judiciaire.

Il y aurait là, bien évidemment, un risque considérable pour l’Etat de droit car les nombreuses normes imposées, par le législateur, aux magistrats, notamment dans leur activité pénale, ont, pour leur immense majorité, l’objectif d’assurer une procédure équitable et contradictoire, une égalité des armes et une protection efficace des libertés individuelles ». Cette opinion n’est pas isolée.

En des termes aussi fermes, le premier président de cette Cour s’est également interrogé publiquement quant au sens de cette évolution : « les pouvoirs publics sont-ils parfois portés à prendre leurs distances avec l’Autorité judiciaire ? Si oui, pourquoi ? Quelles défaillances ou quels risques l’Autorité judiciaire présente-t-elle qui justifieraient que l’Etat préfère l’éviter lorsqu’il s’agit de la défense de ses intérêts supérieurs ?

Le Premier président de la Cour de cassation se doit de poser loyalement cette question dans les circonstances dramatiques que notre pays traverse avec un accompagnement législatif qui ne s’est pas tourné spontanément vers l’Autorité judiciaire lorsque l’on a mis en place le contrôle de l’application aussi bien de la loi sur le renseignement que de celle sur l’état d’urgence, textes qui intéressent pourtant au premier chef la garantie des droits fondamentaux ».

Inquiétude, enfin, que, en Assemblée plénière et à la quasi-unanimité, la Commission nationale consultative des droits de l’Homme a relayé dans une Déclaration en date du 15 janvier : « dans le contexte actuel de préparation d’un projet de réforme de la procédure pénale prévoyant d’accroître les pouvoirs des forces de l’ordre et ceux de l’autorité administrative, au détriment des garanties judiciaires, la CNCDH se doit de réaffirmer avec force que le consensus sur les enjeux sécuritaires de la lutte contre le terrorisme ne doit pas nuire à un débat de qualité. La simple invocation d’une plus grande efficacité ne peut justifier l’adoption, immédiate et sans discussion, de dispositifs inutilement répressifs. La plus grande victoire des « ennemis des droits de l’homme » (terroristes ou autres) serait en effet de mettre en péril l’Etat de droit par l’émergence et la consolidation d’un illusoire état de sécurité, qui se légitimerait par l’adoption de mesures de plus en plus attentatoires aux droits et libertés fondamentaux » (point 7).

Force est alors de rejoindre l’interrogation de notre collègue Pascal Beauvais, dans un article de presse récent publié dans le quotidien Libération : l’Etat de droit serait-il un «état d’insécurité » ?

The draft EU Directive on Combating Terrorism: Much Ado About What?

ORIGINAL PUBLISHED ON EU LAW ANALYSIS (on Sunday, 17 January 2016)

by Cian C. Murphy, (*)

The slow strangulation of the transnational public sphere continues. The publication last month of a draft EU Directive on Combating Terrorism is the Union’s initial (legislative) response to recent murders by Islamic State fighters in Europe and elsewhere. The draft Directive will recast the Framework Decision on Combating Terrorism, first adopted in 2002 and amended in 2008, and will further broaden the impact of EU law in national criminal law as regards terrorism.

The Directive may be of more significance in terms of constitutional law in this field than criminal law. The majority of the Directive’s content can already be found in the Framework Decision (as amended) and, as such, will not require much by way of transposition by those Member States that have been fastidious in their transposition of the Framework Decision (although such Member States may be fewer than one would expect).

The draft Directive does have certain rule of law strengths. As a measure to be adopted upon the legal bases of Article 83(1) and Article 82(2) TFEU it will enjoy the full enforcement mechanisms and procedures that the European Commission and the Court of Justice of the EU can bring to bear. This is in contrast to the Framework Decision which, as a (former) third pillar measure, did not (at first) benefit from the application of these enforcement mechanisms. The extent to which these rule of law strengths are virtuous might, however, be open to discussion. The content of the Directive is rather broad and it is not absolutely clear what faithful transposition of some measures would entail.

Nevertheless, for those Member States to whom the adopted Directive applies, there will be the prospect of enforcement in the case of tardy or inaccurate transposition. It remains to be seen as to which Member States the adopted Directive will apply. The list will not include Denmark, which does not participate in these measures, but it may include Ireland or the United Kingdom. Either Member State may elect to participate in the measure – either before or after its adoption. The United Kingdom’s opt-out from former third pillar measures (discussed here) included an opt-out from the Framework Decision on Combating Terrorism – a somewhat absurd decision given the emphasis the UK places on action in this field (at national, EU, and international levels).

Even if none of the three Member States participate in the Directive, two of them (Ireland and Denmark) will continue to be bound by the Framework Decision. Because the majority of the two texts are identical there may not be much variance in the ‘variable geometry’ in this field – although the different powers of enforcement for the European Commission and Court of Justice merit restatement. The example of the Framework Decision and Directive demonstrate how increasingly complex this field of EU law is at a constitutional level – a complexity that is not helpful from either the point of view of operational effectiveness or the protection of civil liberties.

Insofar as there is new content in the Directive it largely derives from recent ‘international standards’ in the field of counter-terrorism finance and travel by ‘foreign terrorist fighters’. Chief amongst these standards is UN Security Council resolution 2178 – adopted in 2014 to address the threat from Islamic State – and much of the resolution is to be found in the Directive. (See also the recent Council of Europe Protocol on this issue) Key amongst these initiatives are Articles 9 and 10, which require Member States to create offences of travelling abroad for terrorism and of organising or facilitating such travel. Member States must ‘take the necessary measures’ to punish such action ‘as a criminal offence when committed intentionally’. Article 8 provides a new offence – to receive training for terrorism – that aims to capture those individuals that may ‘self-radicalise’ and train themselves using materials available on the internet or elsewhere.

The draft Directive also contains some language of interest to victims of terrorism. Article 22 provides for the protection of, and provision of assistance to, victims of terrorism. Of particular note is the requirement to provide ‘emotional and psychological support, such as trauma support and counselling’. It is unclear how Member States are to ensure that the services are ‘confidential, free of charge, and easily accessible to all victims of terrorism’. This clause would appear to include what could be quite a significant commitment of resources for Member States’ mental health services – one that is entirely commendable but the funding of which may prove a challenge.

A further point of note is that the structure of certain clauses in the Directive, for example setting out the definition of terrorism, have been subject to alteration in comparison with the Framework Decision. It is not clear, however, that anything turns on these syntax changes. Indeed, it seems unlikely that Member States which have already spent legislative time on the implementation of the Framework Decision would now look to revise their national measures merely to update the language of the definition (if, indeed, nothing does turn on the differences).

Certain substantive discrepancies do exist between the Framework Decision and the draft Directive. One example is Article 1(2) of the Framework Decision. The Article provides that the Framework Decision does ‘not have the effect of altering the obligation to respect fundamental rights and fundamental legal principles as enshrined in Article 6 of the Treaty on European Union’. In terms of the application of the law this clause was always redundant – legislation cannot alter a Treaty rule. However, it is easy to read the omission of the clause from the draft Directive as a shift in emphasis – and the failure to address the admission in the proposal document makes this criticism easier to make.

Taken as a whole, the Directive continues the ongoing restriction of various mobilities – of finance, information, and people – in the name of counter-terrorism. This restriction has been the hallmark of international efforts since 11 September 2001. There is an inevitable risk for critiques of such action: on the one hand it appears to be restrictive of civil liberties across Europe and on the other hand its operational usefulness is unclear. Can such a law be both draconian and ineffective? Undoubtedly. As with any EU measure the proof will be in the transposition and implementation.

(*) The Dickson Poon School of Law, King’s College London

The Discreet Charm of Passenger Data: Big Data Surveillance Coming Home

Posted HERE on January 14, 2016

by Rocco Bellanova & filed under Security.

Several governments see in the mass-surveillance of passenger data the key tool of counter-terrorism. These data are generally known as PNR – Passenger Name Records, and their potential for law enforcement has been discussed at least since the 1990s. Now European Union (EU) debates about the creation of a European PNR scheme seem settled once and for all. Others have already provided legal analyses of the measure to come. Here the goal is different: I aim to show how urgent it is to start researching the political dimensions of this security program right when all politics fade away.

Example of a PNR.

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PHOTO: Edward Hasbrouck, The Practical Nomad.

While PNR were part of my PhD research and as such a big chunk of my everyday world, I often have quite a hard time to explain what PNR are beyond a quite small circle of geeks. It was even difficult to explain colleagues how this kind of topic may be relevant for international and EU studies. Blame it on my lack of training or competence in the vulgarization of scientific research. Blame it on my choice of a theme considered either a technicality or something for ‘legal scholars only’.

Since November 2015, things (might) have changed. The surveillance of air passengers has become a trumpeted European priority in the revamped War on Terror, while before it was largely considered an expert-only business. Several political declarations voice the need to create a system able to identify potential ‘returning jihadists’ and better track their travels within and outside of Europe, and the EU institutions seem closer than ever to adopt legislation on the matter. But, what are we speaking about when we speak about PNR? And what are the challenges ahead for researchers, advocates and institutions alike?

The many lives of PNR

First things first: PNR are a set of information that is generated at the booking of a travel, especially when it comes to flights (for a more critical presentation: here). PNRs include widely different data, from the name of the passenger and the method of payment used, to frequent flyer numbers and travel itineraries. PNRs can also show whether the reservation includes other persons, where the ticket was bought and which changes have occurred. In other words, every time you fly – better: every time you or somebody else books a flight for you – chances are that you get a PNR.

Through the last decades, PNR have become the backbone of airline reservation systems and, to make a long story short, are now presented as a key element for carrying out intelligence-led policing. Following the Paris attacks in January and November 2015, several institutional actors, from the French Interior Minister to the EU Counter-Terrorism Coordinator, have insisted on the need for the EU to set up a PNR scheme. Actually the idea was looming around since a while, and the Commission had already tabled twice a legislative proposal, in 2007 and in 2009. However, the draft had been put on hold after a negative vote in the European Parliament (EP) Committee for Civil Liberties, Justice and Home Affairs (LIBE) in April 2013.

Some countries have already developed quite comprehensive security systems that rely on the processing of PNR, notably the United States (US) and Canada, but also the UK within the EU. Generally speaking, PNR systems could be used for both more traditional investigative work and for profiling-based surveillance. It is mostly this second aspect that has attracted the attention of critical security researchers and law scholars, and it is this profiling potential that makes it a very tempting security measure for its proponents. So, when we speak about PNR we speak about many controversial topics: the deployment of mass-surveillance measures, a far-reaching interference into the private life of millions of passengers, the potential risk of discrimination, a shift towards pre-emptive security, the role of private actors in the creation of security measures, etc. Hence, PNR is also the name of the new concerns that surveillance raises in contemporary liberal societies.

At EU level, most of the debates revolve(d) around the impact on privacy and, notably, the possible role for data protection. Actually, the text that was recently agreed among representatives of the Commission, the Council and the Parliament – the new ‘EU PNR directive’ as it is called in EU jargon – abounds of references to data protection law, principles, and organizational tools. It seems to have a two-fold purpose: to facilitate the processing of passenger data and to protect the same data. Notably, the Members of the European Parliament made compulsory the appointment of Data Protection Officers within each of the national units that will collect, store and process data, and the powers of national data protection authorities have been further clarified. From this perspective, the PNR is the name of the tentative efforts to govern big data.

Les jeux sont faits (?)

Taking into account both these safeguards and the perceived need to use PNR as a crucial means in the fight against terrorism, the LIBE Committee has green-lighted the compromise version of the EU PNR Directive. The next legislative step is a vote in a plenary, then the adoption from the Council and a few other ‘technical’ steps. All resistance is coming to an end: controversies seem settled and the EU will have its common EU PNR scheme. After close to 8 years of debates among EU institutions, and more than a decade at international level, EU countries will finally have their own PNR-based security systems, and stop gazing with envy at other countries’ systems (notably the mighty US program). From this perspective, PNR is the name of a properly working EU – which delivers what is a needed at the right time – and will be remembered as a milestone in the creation of a common policy response in the field of counter-terrorism.

Then, what does remain to be done now that institutional politics are settled? Research-wise, the next step is just taking the time to submit a paper to a major peer-reviewed journal – now with the EU PNR Directive written down in the EU Official Journal and no more surprises and twists. Let’s finally call PNR with its due research name: one more case study to show the added-value of one or another theory of EU studies.

Then I read the leaked text. I read also the tough criticism by the European Data Protection Supervisor (EDPS – an EU institution focusing on data protection). And I started to think again about all of the above.

The EU PNR Directive foresees the capture of PNR of all passengers on EU-bound flights, departing or arriving from a third country. As the EDPS notes, this measure introduces mass-surveillance by security authorities on European scale. A huge amount of data will be stored for 5 years: 6 months with all personal information immediately available, and 4.5 years partially “masked”, in a depersonalized format that can be still reversed into the original in specific cases. All these data will be processed by run against given databases or specific lists, against specific profiling criteria, and in response to specific queries of security services. These data will also be used to create or update new profiling benchmarks. Not even the Data Retention Directive had such an outreach, because in that case traffic and location data of telecommunication remained stored with the providers, and not automatically and systematically transmitted to law enforcement authorities. As such, PNR is also the name of big data surveillance coming to Europe.

The future of PNR

Surely, the EU PNR Directive sounds quite robust in terms of data protection safeguards. As discussed elsewhere, I kind of ‘love’ data protection and I am confident that data protection safeguards and institutions will contribute to the governing of PNR. And yet, there is still too much of passenger data, despite all guarantees provided by data protection. From this troubling perspective, PNR is also the name of the limits of data protection.

Moreover, despite the fact we’ve seen so much of PNR for so long, there are very few PNR security systems already operational in Europe. Apparently, only the UK eBorders system is up and running (and has recently gone through a storm of criticism), and few others have been slowly launched but not fully implemented. Experience is that this kind of large-scale high-tech systems will be difficult to set up in Europe. For example, this has been the case with the new Schengen Information System (SIS2), whose difficult implementation even delayed for several member states the full enjoyment of a series of Schengen related advantages. The political impact of high-tech security systems was generally discussed – mostly in terms of respect of privacy, data protection and other fundamental rights – until their adoption, but then politics always seem to fade away. PNR becomes the name of the already obliterated future of the politics of high-tech security.

Keeping the pace of PNR

Yet, I believe that it is worth speaking of PNR today and keep looking for the upcoming controversies precisely because of this tendency to obliterate the future political implications of high-tech security. Unless popular TV series decides to show fewer drones and more passenger data, the current attention on PNR is probably the biggest societal exposure that the theme will ever get.

The challenge now is to keep the pace of so much of PNR. To follow how the EU PNR scheme will be set in place – how this mass-surveillance measure will be implemented, which kinds of problems will emerge and how actors will fix them. Notably, the challenge is to keep feel interested in PNR (and other very diverse security systems, such the EUROSUR program for border controls, the European Cybercrime Centre at EUROPOL, etc.) and better understand the ways in which national or European institutions, private companies, individuals or collectives may find leverages of political action through, or against, them.

This is a challenge for research, and in particular for the kind of research approach I tend to ascribe myself to. Several voices within studies on critical security and governmentality have emphasized the need to get closer to the everyday making of security and surveillance. But this is also a challenge for policy makers as well as concerned users and advocates. The deployment of a technology is not a linear process of implementation, but rather a successive enchainment of controversies and arrangements.

 

Strasbourg Court: Hungarian legislation on secret anti-terrorist surveillance does not have sufficient safeguards against abuse

Press release accessible here 

In January 12 Chamber judgment1 in the case of Szabó and Vissy v. Hungary (application no. 37138/14) the European Court of Human Rights held, unanimously, that there had been:

  • a violation of Article 8 (right to respect for private and family life, the home and correspondence)
  • of the European Convention on Human Rights, and
  • no violation of Article 13 (right to an effective remedy) of the European Convention.

The case concerned Hungarian legislation on secret anti-terrorist surveillance introduced in 2011.

The Court accepted that it was a natural consequence of the forms taken by present-day terrorism that governments resort to cutting-edge technologies, including massive monitoring of communications, in pre-empting impending incidents.

However, the Court was not convinced that the legislation in question provided sufficient safeguards to avoid abuse. Notably, the scope of the measures could include virtually anyone in Hungary, with new technologies enabling the Government to intercept masses of data easily concerning even persons outside the original range of operation. Furthermore, the ordering of such measures was taking place entirely within the realm of the executive and without an assessment of whether interception of communications was strictly necessary and without any effective remedial measures, let alone judicial ones, being in place.

Principal facts

The applicants, Máté Szabó and Beatrix Vissy, are Hungarian nationals who were born in 1976 and 1986 respectively and live in Budapest. At the relevant time they worked for a non-governmental watchdog organisation (Eötvös Károly Közpolitikai Intézet) which voices criticism of the Government.

A specific Anti-Terrorism Task Force was established within the police force as of 1 January 2011. Its competence is defined in section 7/E of Act no. XXXIV of 1994 on the Police, as amended by Act no. CCVII of 2011. Under this legislation, the task force’s prerogatives in the field of secret intelligence gathering include secret house search and surveillance with recording, opening of letters and parcels, as well as checking and recording the contents of electronic or computerised communications, all this without the consent of the persons concerned.

In June 2012 the applicants filed a constitutional complaint arguing that the sweeping prerogatives in respect of secret intelligence gathering for national security purposes under section 7/E (3) breached their right to privacy. The Constitutional Court dismissed the majority of the applicants’ complaints in November 2013. In one aspect the Constitutional Court agreed with the applicants, namely, it held that the decision of the minister ordering secret intelligence gathering had to be supported by reasons. However, the Constitutional Court held in essence that the scope of national security-related tasks was much broader than the scope of the tasks related to the investigation of particular crimes, thus the differences in legislation between criminal secret surveillance and secret surveillance for national security purposes were not unjustified.

Complaints, procedure and composition of the Court

Relying on Article 8 (right to respect for private and family life, the home and the correspondence), the applicants complained that they could potentially be subjected to unjustified and disproportionately intrusive measures within the Hungarian legal framework on secret surveillance for national security purposes (namely, “section 7/E (3) surveillance”). They alleged in particular that this legal framework was prone to abuse, notably for want of judicial control. They also complained that their exposure to secret surveillance without judicial control or remedy breached their rights under Article 6 § 1 (right to a fair hearing/ access to court) and Article 13 (right to an effective remedy) read in conjunction with Article 8.

The application was lodged with the European Court of Human Rights on 13 May 2014.

Privacy International and the Center for Democracy & Technology, both non-governmental organisations, were given permission to make written submissions as third parties.

Judgment was given by a Chamber of seven judges, composed as follows:

Vincent A. de Gaetano (Malta), President,
András Sajó (Hungary),
Boštjan M. Zupančič (Slovenia),
Nona Tsotsoria (Georgia),
Paulo Pinto de Albuquerque (Portugal),
Krzysztof Wojtyczek (Poland),
Iulia Antoanella Motoc (Romania),
and also Fatoş Aracı, Deputy Section Registrar.

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Decision of the Court

Article 8 (privacy rights)

Firstly, the Court noted that the Constitutional Court, having examined the applicants’ constitutional complaint on the merits, had implicitly acknowledged that they had been personally affected by the legislation in question. In any case, whether or not the applicants – as staff members of a watchdog organisation – belonged to a targeted group, the Court considered that the legislation directly affected all users of communication systems and all homes. Moreover, the domestic law does not apparently provide any possibility for an individual who suspected that their communications were being intercepted to lodge a complaint with an independent body. Considering these two circumstances, the Court was of the view that the applicants could therefore claim to be victims of a violation of their rights under the European Convention. Furthermore, the Court was satisfied that the applicants had exhausted domestic remedies by bringing to the attention of the national authorities – namely the Constitutional Court – the essence of their grievance.

The Court found that there had been an interference with the applicants’ right to respect for private and family life as concerned their general complaint about the rules of section 7/E (3) (and not as concerned any actual interception of their communications allegedly taking place). It was not in dispute between the parties that that interference’s aim was to safeguard national security and/or to prevent disorder or crime and that it had had a legal basis, namely under the Police Act of 1994 and the National Security Act. Furthermore, the Court was satisfied that the two situations permitting secret surveillance for national security purposes under domestic law, namely the danger of terrorism and rescue operations of Hungarian citizens in distress abroad, were sufficiently clear to give citizens an adequate indication as to the circumstances in which and the conditions on which public authorities were empowered to resort to such measures.

However, the Court was not convinced that the Hungarian legislation on “section 7/E (3) surveillance” provided safeguards which were sufficiently precise, effective and comprehensive in as far as the ordering, execution and potential redressing of such measures were concerned.

Notably, under “section 7/E”, it is possible for virtually any person in Hungary to be subjected to secret surveillance as the legislation does not describe the categories of persons who, in practice, may have their communications intercepted. The authorities simply have to identify to the government minister responsible the name of the individual/s or the “range of persons” to be intercepted, without demonstrating their actual or presumed relation to any terrorist threat.

Furthermore, under the legislation, when requesting permission from the Minister of Justice to intercept an individual’s communications, the anti-terrorism task force is merely required to argue that the secret intelligence gathering is necessary, without having to provide evidence in support of their request. In particular, such evidence would provide a sufficient factual basis to apply such measures and would enable an evaluation of their necessity based on an individual suspicion regarding the targeted individual. The Court reiterated that any measure of secret surveillance which did not correspond to the criteria of being strictly necessary for the safeguarding of democratic institutions or for the obtaining of vital intelligence in an individual operation would be prone to abuse by authorities with formidable technologies at their disposal.

Another element which could be prone to abuse is the duration of the surveillance. It was not clear from the wording of the law whether the renewal of a surveillance warrant (on expiry of the initial 90 days stipulated under the National Security Act) for a further 90 days was possible only once or repeatedly.

Moreover, these stages of authorisation and application of secret surveillance measures lacked judicial supervision. Although the security services are required, when applying for warrants, to outline the necessity of the secret surveillance, this procedure does not guarantee an assessment of whether the measures are strictly necessary, notably in terms of the range of persons and the premises concerned. For the Court, supervision by a politically responsible member of the executive, such as the Minister of Justice, did not provide the necessary guarantees against abuse. External, preferably judicial control of secret surveillance activities offers the best guarantees of independence, impartiality and a proper procedure.

As concerned the procedures for redressing any grievances caused by secret surveillance measures, the Court noted that the executive did have to give account of surveillance operations to a parliamentary committee. However, it could not identify any provisions in Hungarian legislation permitting a remedy granted by this procedure to those who are subjected to secret surveillance but, by necessity, are not informed about it during their application. Nor did the twice yearly general report on the functioning of the secret services presented to this parliamentary committee provide adequate safeguards, as it was apparently unavailable to the public. Moreover, the complaint procedure outlined in the National Security Act also seemed to be of little relevance, since citizens subjected to secret surveillance measures were not informed of the measures applied. Indeed, no notification – of any kind – of secret surveillance measures is foreseen in Hungarian law. The Court reiterated that as soon as notification could be carried out without jeopardising the purpose of the restriction after the termination of the surveillance measure, information should be provided to the persons concerned.

In sum, given that the scope of the measures could include virtually anyone in Hungary, that the ordering was taking place entirely within the realm of the executive and without an assessment of whether interception of communications was strictly necessary, that new technologies enabled the Government to intercept masses of data easily concerning even persons outside the original range of operation, and given the absence of any effective remedial measures, let alone judicial ones, the Court concluded that there had been a violation of Article 8 of the Convention.

Other articles

Given the finding relating to Article 8, the Court considered that it was not necessary to examine the applicants’ complaint under Article 6 of the Convention.
Lastly, the Court reiterated that Article 13 could not be interpreted as requiring a remedy against the state of domestic law and therefore found that there had been no violation of Article 13 taken together with Article 8.

Article 41 (just satisfaction)

The Court held that the finding of a violation constituted in itself sufficient just satisfaction for any non-pecuniary damage sustained by the applicants. It awarded 4,000 for costs and expenses.

Separate opinion

Judge Pinto de Albuquerque expressed a separate opinion which is annexed to the judgment. The judgment is available only in English.

Under Articles 43 and 44 of the Convention, this Chamber judgment is not final. During the three-month period following its delivery, any party may request that the case be referred to the Grand Chamber of the Court. If such a request is made, a panel of five judges considers whether the case deserves further examination. In that event, the Grand Chamber will hear the case and deliver a final judgment. If the referral request is refused, the Chamber judgment will become final on that day.

Once a judgment becomes final, it is transmitted to the Committee of Ministers of the Council of Europe for supervision of its execution. Further information about the execution process can be found here: www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution.

Press contacts

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The European Court of Human Rights was set up in Strasbourg by the Council of Europe Member States in 1959 to deal with alleged violations of the 1950 European Convention on Human Rights.

Police et justice à l’échelle de l’Union européenne, du désamour au divorce ? La Sécurité intérieure européenne contre l’Espace pénal européen

par Pierre Berthelet (*)

La police et la justice se portent un « amour réciproque » affirme le Professeur Labayle non sans ironie. Il suffit de se rappeler les relations parfois tendues entre les forces de sécurité intérieure d’un côté, et l’autorité judiciaire de l’autre. Il suffit aussi de se remémorer les relations de temps à autre houleuses entre le ministre de l’Intérieur et le Garde des Sceaux, et ce, quelle que soit d’ailleurs la couleur politique du gouvernement.

Même si la rivalité police-justice demeure une question toujours délicate à évoquer, elle est somme toute assez banale en France et dans bon nombre d’États membres de l’Union. Un élément reste néanmoins remarquable, ayant trait, en l’occurrence, à un déplacement à l’échelle européenne de cet affrontement existant au niveau national.

D’emblée, le déplacement de la problématique des rapports difficiles entre la police et la justice à l’échelon de l’Union peut sembler surprenant en raison du fait qu’il n’existe pas d’autorité judiciaire pénale européenne, du moins avant la création d’un Parquet européen dont les statuts sont encore actuellement en négociation.

Il n’y a pas non plus de police européenne. L’office européen de police, Europol, ne possède pas de pouvoirs coercitifs et le traité de Lisbonne de 2007 l’a clairement précisé, enterrant, s’il en est, les derniers espoirs d’un FBI européen.

Ensuite, les questions relatives aux rapports entre la police et la justice ont été abordées au niveau européen sous l’angle de la coopération. En effet, les États souverains ont accepté de mettre en commun certaines de leurs compétences dans ce domaine. Néanmoins, étant donné la sensibilité des matières évoquées (liées intimement aux prérogatives régaliennes du droit de punir et du droit de protéger), ils ont consenti uniquement à la création de mécanismes destinés à faciliter l’entraide entre services policiers d’États différents, de même qu’entre autorités judiciaires.

Pour ces deux raisons, un affrontement police-justice peut paraître en décalage avec le regard porté sur l’Union européenne en tant que projet politique et sur son action dans le domaine des politiques pénales et de sécurité. Elle l’est d’autant plus que police et justice cohabitent sous le même toit, c’est-à-dire dans le cadre d’un même projet, à savoir l’Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) qui, comme son nom l’indique, associe étroitement la sécurité à la liberté et à la justice.

Reste que depuis la création de la « justice et affaires intérieures » (JAI) par le traité de Maastricht de 1992 et l’instauration de cet ELSJ par le traité d’Amsterdam de 1997, beaucoup d’eau a coulé. En premier lieu, le cadre institutionnel a changé et même fondamentalement.

Le traité de Lisbonne a substitué la méthode communautaire à la méthode intergouvernementale. L’ELSJ relève, à présent, du mécanisme de procédure législative ordinaire : le Parlement européen est co-législateur avec le Conseil de l’UE et la Commission européenne dispose d’un quasi-monopole d’initiative législative, tandis que la Cour de justice de Luxembourg peut statuer pleinement sur les actes adoptés.

En deuxième lieu, et ce point mérite d’être souligné, police et justice ont noué des rapports de concurrence depuis le début. La JAI était déjà marquée par des tensions entre les avancées de la coopération policière et les retards de la coopération judiciaire.

La création d’Europol en 1995 a été l’un des éléments justifiant, à côté du souci de ne laisser aucune zone d’impunité aux délinquants au sein du territoire européen, la création d’Eurojust en 2002. Cependant, cette compétition prenait les atours d’une émulation : l’intégration en matière policière s’accompagnait d’une intégration dans le domaine judiciaire.

À l’heure actuelle, la situation est différente. La concurrence se transforme en rivalité et l’émulation en séparation. En effet, l’action de l’Union européenne en matière policière et judiciaire s’organise autour de deux projets distincts : l’Espace pénal européen et la Sécurité intérieure européenne. L’objectif de cette contribution est de montrer que le développement de ces deux projets n’est pas complémentaire et que ceux-ci sont sous-tendus par des logiques distinctes, promus par des communautés rivales, chacune essayant d’imposer ses conceptions à l’autre concernant le rapport liberté/sécurité.

Deux projets différents

Prenant le relais de la Justice et des Affaires intérieures (JAI), l’Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) connecte étroitement diverses problématiques : lutte contre le terrorisme et les formes graves de la criminalité (criminalité organisée, blanchiment, drogue, corruption, traite des êtres humains, etc.), gestion des migrations et des frontières de l’UE, entraide policière et judiciaire civile et pénale.

Cet espace a constitué le terreau sur lequel sont nés plusieurs projets dont le degré de maturation est variable, notamment l’Espace pénal européen et la Sécurité intérieure européenne, chacun d’eux étant mu par des logiques distinctes, l’un tendant à accorder une place de plus en plus prioritaire à la « liberté », alors que l’autre offre clairement une place prééminente à la « sécurité ».

L’Espace pénal européen est bien connu des pénalistes et même au-delà. Il dérive des travaux menés en matière de collaboration judiciaire européenne, initiés dans le cadre du Conseil de l’Europe et prolongés dans celui l’Union européenne à partir du traité de Masstricht. Les actions menées par l’Union consistent à améliorer les dispositifs d’entraide entre les autorités judiciaires nationales. L’objectif de cet Espace pénal européen vise, à travers différents mécanismes, tels que la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires nationales et le rapprochement des législations pénales des États membres, à faire émerger une solidarité judiciaire à l’échelle européenne.

Au-delà de l’idée d’un renforcement de l’arsenal pénal destiné à mieux lutter contre la criminalité et à faire en sorte que les frontières entre États membres ne soient plus un obstacle pour les autorités judiciaires des différents pays, le projet d’Espace pénal revêt un caractère politique au sens où il s’agit d’un projet d’intégration tendant vers l’émergence d’une justice pénale européenne. Les projets menés, dont le plus emblématique est, sans nul doute le mandat d’arrêt européen, ont pour but de conférer aux autorités judiciaires nationales un sentiment d’appartenance à un ensemble supranational. L’Espace pénal européen a une dimension à la fois juridique (à travers divers outils mis en place pour lutter contre la criminalité transnationale) et symbolique (en référence à l’adhésion aux valeurs communes, en premier lieu la justice entendue comme un idéal).

La Sécurité intérieure européenne est, quant à elle, plus récente. Mentionnée ponctuellement dans les textes adoptés dans la foulée des attentats du 11 septembre 2001, elle émerge formellement seulement quelques années plus tard. Envisagée par le programme de Stockholm, en tant que document directeur de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice pour la période 2009-2014, elle repose sur un document que le Conseil de l’UE a approuvé les 25 et 26 février 2010. Il s’agit en l’occurrence de la stratégie européenne de sécurité intérieure qui énonce les menaces et les risques pesant sur l’Union et ses États membres.

Cette stratégie détermine les orientations d’une action européenne dans le domaine de la sécurité intérieure et structure la réponse à donner. Elle est un document politique préconisant une approche transversale et intégrée. Il s’agit d’apporter une réponse qui dépasse les politiques de l’UE existantes. À côté de cette dimension intersectorielle, la stratégie entend également transcender les clivages culturels et/ou nationaux. Il est question de mettre en commun les connaissances et les savoir-faire d’acteurs émanant d’horizons différents. Elle vise donc à inclure les organismes publics et privés, à caractère lucratif ou non, de même que les organisations non gouvernementales. Enfin, la stratégie entend développer une approche fondée sur l’information, et ce, sur un mode proactif, le but étant d’intervenir de manière précoce à l’encontre des menaces et des risques identifiés.

La Commission européenne a réalisé, à plusieurs reprises, un bilan de l’action menée. Dans tous les cas de figure, elle a considéré que les avancées étaient conséquentes et que la Sécurité intérieure européenne prenait forme.

Des projets aux logiques distinctes

La stratégie européenne de sécurité intérieure est fondée essentiellement sur l’idée d’un monde dangereux, l’objectif étant de mieux protéger l’Union et ses citoyens, et de préserver plus efficacement ses États membres vis-à-vis de menaces évolutives dans une Europe en pleine mutation. Les préoccupations sont donc de parer les menaces et de faire face aux risques en évitant que des attaques ou des catastrophes surviennent et, lorsque celles-ci ont lieu, de gérer les conséquences.

L’Espace pénal européen repose sur une logique différente. Historiquement, le droit pénal européen tire sa légitimité de cette conception « épée » (sur cette image, voir les travaux d’Anne Weyembergh), de nombreux instruments ayant été adoptés en ce sens au cours des années 1990 et 2000. Les rapports entre répression et droits de l’homme sont incarnés par deux images, d’un côté, le glaive de la justice, figurant l’imperium et la sévérité de la réponse pénale à l’égard des auteurs d’infraction, et de l’autre côté, le bouclier, représentant une justice faisant preuve de modération dans la fixation des peines, se montrant proportionnée dans la détermination du quantum de la santion au regard de la gravité des actes, et surtout protectrice des droits dont jouissent ces mêmes auteurs dans la procédure pénale.

Répression et protection sont en tension, mais dans un État de droit, le souci d’une sanction efficace est toujours contrebalancé par une volonté de respecter les règles définissant avec minutie le cadre procédural à respecter et octroyant un ensemble de droits à la personne mise en cause.

Cela étant dit, les attentats du 11 septembre 2001 ont accentué la dimension répressive du droit pénal. Le mandat d’arrêt européen, dont le projet a été approuvé dans le sillage des attaques, est une illustration du phénomène selon lequel, selon la formule de Thierry Balzacq, la « sécurité » a conquis la « justice ».

Néanmoins, un mouvement inverse s’est opéré en réaction aux mesures sécuritaires prises après les attaques de New York. En germe avec l’adoption de la Charte européenne des droits fondamentaux proclamée au cours du Conseil européen de Nice, le 7 décembre 2000, ce mouvement s’est développé au cours des années 2000 et il s’est prolongé au début des années 2010. Une mobilisation des pénalistes a eu lieu à compter de l’adoption de ces mesures sécuritaires, manifestant une critique des effets d’une vision trop répressive jugée néfaste à la préservation des libertés. Elle résulte aussi de la prise de conscience, avec l’adoption du texte instituant le mandat d’arrêt européen en 2002, de l’impact du droit pénal européen sur le droit national.

Une opposition autour de deux communautés sectorielles

Sécurité intérieure européenne et Espace pénal européen associent chacun des acteurs aux origines multiples. Le projet de Sécurité intérieure européenne permet, à travers la dimension « sécurité » de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice, d’associer les services nationaux variés allant des services de renseignement aux gardes-frontières en passant par la police judiciaire, cette dernière étant amenée progressivement à modifier ses techniques d’enquête, au nom de la lutte contre la menace dans une « Europe des insécurités », autour d’une approche davantage proactive.

Le projet d’Espace pénal européen contribue, quant à lui, à mettre à l’agenda la protection des droits fondamentaux. Il rassemble les acteurs mettant l’accent sur la dimension « liberté » et « justice » de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice.

Les communautés sectorielles promouvant respectivement la Sécurité intérieure européenne et l’Espace pénal européen se caractérisent par leur forte hétérogénéité.

Il y a d’un côté des magistrats, certains universitaires, notamment des pénalistes favorables à la sauvegarde des droits fondamentaux, des hauts fonctionnaires nationaux et des membes des cabinets de la Justice, la direction générale « Justice » (DG Justice) pour la Commission européenne, des ONG défendant les droits de l’Homme, dans une certaine limite la commission des libertés civiles du Parlement européen (LIBE), le Contrôleur européen à la protection des données soucieux de préserver les citoyens européens de toute atteinte à la vie privée, la Cour de justice de l’Union (CJUE), gardienne de l’État de droit et garante du respect du droit de l’Union européenne, en particulier les dispositions de la Charte européenne des droits fondamentaux, et l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne (FRA) dont la mission est de protéger à l’échelle de l’Union, aux côtés de la Cour de justice, les libertés des citoyens européens.

Il y a de l’autre, les « sécuritaires », à savoir les services de sécurité des États membres (services de renseignement, garde-frontières, police, douane), des hauts fonctionnaires nationaux et des membres du cabinet de l’Intérieur, la direction générale « Affaires intérieures » (DG HOME) pour la Commission européenne, les agences de sécurité (Europol et Frontex) et le secteur privé (en particulier l’industrie de la sécurité et notamment, les entreprises spécialisées dans le data mining, de même que les sociétés productrices de nouvelles technologies de surveillance des frontières).

Sécurité versus liberté et justice

Les divergences de vues entre les partisans de la Sécurité intérieure européenne et ceux de l’Espace pénal européen constituent une opposition de principe sur les rapports entre la liberté et la sécurité. Elle procède de l’affrontement d’acteurs aux cultures professionnelles distinctes, aux logiques d’action différentes et aux conceptions divergentes, voire antagonistes.

Il existe d’un côté, la conception des participants à l’élaboration de l’Espace pénal européen auquel appartiennent les magistrats, du moins ceux qui se considèrent comme protecteurs des droits fondamentaux et comme gardiens de l’État de droit, et pour qui l’entraide policière doit s’intégrer dans le projet d’Espace pénal européen. Cet espace doit déboucher à long terme, sur l’édification d’une justice pénale européenne organisée autour d’un parquet européen, et reposant sur un ensemble juridique composé de normes pénales européennes harmonisées. L’intervention de l’Union préconisée par les partisans de l’Espace pénal européen repose sur un ensemble de principes d’action tels qu’« il faut lutter contre la criminalité dans le respect des garanties offertes aux mis en cause », « la sécurité ne doit pas constituer une atteinte excessive aux libertés fondamentales », « l’Espace de liberté, de sécurité et de justice est un espace de droit ».

Il existe de l’autre côté, les acteurs appartenant à la Sécurité intérieure européenne estimant peu ou prou que l’entraide policière s’intègre dans un vaste ensemble organisé autour de la lutte contre les diverses formes d’insécurité identifiées. Cet ensemble se développe autour de principes d’action tels que « la manière de faire la sécurité doit se renouveler face à l’hybridation des menaces transnationales », « la réponse doit être globale à l’égard d’un monde de plus en plus mondialisé où les différentes formes de criminalité sont interconnectées », avec, en toile de fond, la nécessité de protéger l’Union vis-à-vis d’un ensemble de menaces et de risques : les réseaux de passeurs de clandestins, les trafiquants de drogue, les organisations criminelles venant notamment de Russie et des Balkans occidentaux, certaines formes particulières de radicalisation et de terrorisme comme les « loups solitaires ». Il s’agit aussi de se doter des moyens permettant de dépister de manière précoce le crime, devenu une question stratégique au même titre que le terrorisme ou la cybermenace, et ce, à partir de techniques permettant de travailler en amont des réalités criminelles. Il est question également d’améliorer le cycle de gestion de catastrophes en renforçant la collaboration entre États membres et en optimisant les différentes phases du cycle à travers des processus plus élaborés, par exemple dans le domaine de la protection des infrastructures critiques.

L’absence d’opposition rigide et monolithique

Les acteurs des communautés sectorielles s’affrontent par projets spécifiques. Néanmoins, l’opposition entre deux pôles antagonistes est en recomposition constante. Il n’y a pas en effet deux blocs figés et homogènes. Ainsi, le pôle des « sécuritaires » est loin de former un tout cohérent. L’élaboration de la Sécurité intérieure européenne est un enjeu entre participants, qu’il s’agisse des agences européennes, des États membres par l’entremise des représentants des cabinets ministériels, des hauts fonctionnaires nationaux et des services de police, de douane, de renseignement ou de surveillance des frontières, ou encore des entreprises privées désireuses de nourrir un marché européen de la sécurité en pleine croissance.

Quant aux promoteurs de la protection des libertés, tous ne sont pas sur la même ligne. Si les pénalistes sont soucieux de la préservation des garanties procédurales lors du procès pénal, le Contrôleur européen à la protection des données est plus attaché à la défense de la vie privée contre diverses formes d’atteintes, et ce, indépendamment de la dimension pénale de celles-ci.

De leur côté, les hauts fonctionnaires et les membres de cabinets de la Justice des États membres ont une sensibilité diverse concernant l’amplitude de la protection des libertés à accorder, liée notamment aux différences culturelles, en particulier selon que leur tradition juridique s’inscrit dans le champ de la Common law ou de la Civil law.

Le Parlement européen est, de son côté, préoccupé par la défense des droits fondamentaux, mais également par ses prérogatives de colégislateur, et il arrive qu’il doive arbitrer entre ces deux types de préoccupation, parfois au détriment de la sauvegarde des libertés. Quant à la Cour de justice de l’Union de Luxembourg, elle doit parvenir à s’imposer dans un domaine, la sauvegarde des droits fondamentaux, dans lequel la Cour européenne des droits de l’Homme de Strasbourg a dégagé une jurisprudence abondante depuis des décennies, notamment concernant les garanties procédurales.

(*) Cet article est une version allégée et simplifiée de l’article publié dans les Cahiers de la sécurité et de justice, n° 31, 2015, pp 39-49. Voir aussi alias securiteinterieure.fr